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Secteur minier au Congo : les enjeux d’une nouvelle législation

Antoinette Van Haute Antoinette Van Haute 13 septembre 2019

Le gouvernement congolais a adopté un nouveau code minier en 2018, qui comprend une série de dispositions positives pour les communautés locales. Cependant, certaines de ces dispositions trainent à se mettre en œuvre. La société civile congolaise s’est donc mobilisée pour s’accorder sur les priorités de mise en œuvre du code, malgré un contexte politique rempli d’incertitudes.

UN NOUVEAU CODE MINIER EN RDC

« Je viens d’un des pays les plus riches de la planète. Pourtant, le peuple de mon pays est parmi les plus pauvres du monde ». Ces mots, prononcés par le Docteur Denis Mukwege le 10 décembre 2018 lors de la remise du Prix Nobel de la Paix, font référence au paradoxe dont est victime la République démocratique du Congo (RDC) depuis des décennies : le nombre d’entreprises minières ainsi que leur production n’ont cessé d’augmenter et les prix de certains minerais ont récemment explosé, mais la population congolaise n’en a que relativement peu bénéficié. Dans certaines régions, elle est même victime de conséquences dévastatrices de ces activités minières, que ce soit au niveau des conditions de travail inhumaines, de la corruption de haut niveau ou la multiplication des conflits armés et des violences sexuelles faites aux femmes et aux filles.

L’enjeu de l’encadrement du secteur minier en RDC est donc extrêmement important pour les populations locales et l’avenir du pays. Or, en 2018, le gouvernement congolais a révisé le « code minier », la législation nationale supposée encadrer le secteur. L’ancien code minier datant de 2002 était jugé trop favorable aux entreprises étrangères, et le gouvernement voulait que son économie puisse profiter davantage de l’exploitation du cobalt et du cuivre. Résultat : finalement publié le 28 mars 2018, le nouveau code minier [1] comprend plusieurs dispositions qui pourraient avoir un impact significatif sur les entreprises minières et les populations locales – si elles sont appliquées dans leur entièreté.

OPPORTUNITES POUR LES COMMUNAUTES LOCALES

Dans le nouveau code minier figurent plusieurs obligations pour les entreprises minières qui pourraient bénéficier aux populations locales, sur papier en tout cas. De telles dispositions sont donc considérées par la société civile congolaise comme des avancées positives.

Parmi elles, la redevance minière que toute entreprise devrait reverser passe de 2% à 3,5% de la valeur commerciale brute pour les métaux non-ferreux, les métaux de base et les métaux précieux, et à 10% pour les minerais dits « stratégiques » (c’est-à-dire des minerais qui présentent un intérêt particulier au regard du contexte géostratégique ; il s’agit par exemple du cobalt, du coltan et du germanium [2]). De cette redevance minière, 50% seraient reversés à l’Etat congolais, 25% à la province d’où provient le minerai en question, 10% à un « Fonds minier pour les générations futures » et 15% aux populations locales de la zone productrice, en passant par les entités territoriales décentralisées (sous-entités des provinces).

En outre, les entreprises minières devraient contribuer à hauteur de 0,3% de leur chiffre d’affaires à une dotation pour le développement des communautés locales ou « dotation pour le développement communautaire », même si de nombreuses incertitudes subsistent quant à comment seraient créés de tels fonds et comment ils seraient gérés.

De plus, les entreprises devraient élaborer des « cahiers des charges » en consultation avec les communautés locales. Les « cahiers des charges » sont des documents qui reprennent les engagements des entreprises vis-à-vis des populations locales en vue d’une amélioration de leurs conditions de vie, d’une part, et des relations des populations avec les entreprises, d’autre part.

Le code minier comprend également le principe d’une compensation par l’entreprise pour les délocalisations des communautés locales, l’obligation d’avoir un certificat environnemental (et non plus un avis environnemental) pour recevoir un permis d’exploitation minière, et de nombreuses autres dispositions considérées positives par les organisations de la société civile congolaise.

IMPLICATIONS POUR LES ENTREPRISES MINIERES

Outre les obligations citées ci-dessus, le nouveau code minier implique également d’autres obligations vivement critiquées par les entreprises minières, comme le relèvement de la quotité de la participation de l’Etat congolais dans le capital social des entreprises minières (passant de 5 à 10%) ou la limitation de la sous-traitance « aux seules sociétés dont la majorité du capital est détenue par des Congolais ». Le nouveau code minier exige également la participation d’au moins 10% des personnes physiques de nationalité congolaise lors de la création d’une entreprise minière, ou encore un quota minimal d’employés congolais selon différentes catégories et phases d’un projet.

Le nouveau code minier modifie également le régime fiscal appliqué aux entreprises minières. Parmi les innovations du code, il introduit un « impôt spécial sur les profits excédentaires » au taux de 50%, applicable lorsque le prix moyen du minerai sur une année est supérieur d’au moins 25% au prix du minerai prévu a priori dans l’étude de faisabilité de l’entreprise (en d’autres mots, si le prix d’un minerai augmente beaucoup plus que ce que l’entreprise avait initialement prévu). Résultat : selon le Natural Resource Governance Institute, l’application dans sa totalité du nouveau code pourrait augmenter le taux effectif moyen d’imposition de 48 à 72% sur une mine de cuivre/cobalt, et de 55 à 95% sur une mine d’or [3].

Que les entreprises minières aient accueilli le nouveau code minier avec des réserves est le moins que l’on puisse dire. Un point de discorde particulièrement saillant est celui de la « clause de stabilité ». En effet, selon la clause de stabilité du précédent code de 2002, les dispositions de ce dernier resteraient d’application endéans les 10 ans de l’entrée en vigueur d’un nouveau code, laissant donc 10 ans aux entreprises pour s’adapter aux nouvelles dispositions. Ce n’est toutefois plus le cas du nouveau code minier qui stipule que les nouvelles dispositions entrent en vigueur immédiatement [4] et que la clause de stabilité y est par ailleurs réduite à 5 ans.

Les grandes entreprises minières n’ont pas ménagé leurs efforts de lobbying pour tenter de modifier les dispositions du code minier [5]. En février 2018, Mark Bristow, patron de Randgold, avait déjà déclaré que le nouveau code était illégal s’il ne prenait pas en compte la législation précédente et la clause de stabilité de 10 ans. Il a menacé en outre de recourir à l’arbitrage international [6]. Comme nous le rapporte Raf Custers du GRESEA : « Une réunion de pas moins de 6 heures entre le noyau dur des multinationales et le président Kabila a lieu le 7 mars 2018, deux jours avant que le président ne signe le Code minier ». Parmi les entreprises présentes se trouvaient Glencore et China Molybdenum-TFM, MMG/China Minmetals, Ivanhoe Mines, Zijin, Randgold et AngloGold Ashanti – toutes apparemment furieuses à l’issue de la réunion. « Le gouvernement n’a pourtant pas claqué la porte. Il a proposé de traiter les demandes des entreprises multinationales au cas par cas, après la promulgation du Code, et en tiendra compte dans le Règlement minier qui régit la mise en exécution du Code minier » [7].

Que le gouvernement congolais ait proposé de traiter les demandes des entreprises multinationales « au cas par cas » est particulièrement inquiétant. En effet, l’article 220 du nouveau code minier prévoit que le Premier ministre puisse accorder des « mesures incitatives » pour privilégier certains projets miniers. Ceci ouvre la porte à davantage encore de lobbying des entreprises minières en vue d’obtenir des traitements privilégiés, encourageant la corruption, un traitement discriminatoire et une concurrence déloyale, supprimant par là même l’application universelle du nouveau code minier, et revenant en arrière vers un système d’exemptions fiscales accordées aux investisseurs au détriment de la population congolaise.

PRIORITES DE LA SOCIETE CIVILE CONGOLAISE

Suite aux élections et à l’avènement d’un nouveau gouvernement en RDC, de nombreuses incertitudes subsistent. Si les entreprises minières ont progressivement mis en œuvre certaines dispositions du code minier, d’autres dispositions positives pour les communautés locales ne sont toujours pas mises en œuvre actuellement, notamment car des textes d’application gouvernementaux traînent (par exemple pour la dotation pour le développement communautaire). Les bénéfices pour les populations locales se font donc toujours attendre. La société civile congolaise s’est donc mobilisée autour de la question, les partenaires du CNCD-11.11.11 organisant notamment un atelier de trois jours à Kinshasa en juin 2019 pour se positionner ensemble sur le nouveau code minier et identifier leurs priorités communes.

Celles-ci sont claires : il faut exiger avant tout que les dispositions du code minier soient effectivement mises en œuvre dans leur entièreté. Ceci est surtout vrai concernant certaines dispositions bénéficiant aux communautés locales, qui doivent être mises en œuvre le plus rapidement possible (notamment : le fonds pour les générations futures, la dotation pour le développement communautaire, l’établissement des cahiers des charges). Pour cela, les textes d’application gouvernementaux doivent être développés rapidement, en évitant surtout le traitement « au cas par cas » des entreprises minières.

Deuxièmement, un travail rigoureux de suivi du respect par les entreprises des nouvelles dispositions du code minier est également prioritaire. Cela permettrait d’éviter qu’elles créent de nouveaux instruments financiers en vue de contourner les dispositions du nouveau code minier, et de décourager tout octroi par le gouvernement congolais de mesures incitatives préférentielles à telle ou telle entreprise minière. Le suivi de la mise en œuvre du code minier passe également par l’installation de comités locaux de suivi, l’adoption d’arrêtés ministériels ou de décrets qui permettent la création effective des institutions et mécanismes prévus par le code minier (par exemple, les mécanismes relatifs à la gestion de la redevance minière, de la dotation pour le développement communautaire, du fonds pour les générations futures).

Troisièmement, il est crucial que les organisations de la société civile congolaise puissent accompagner les communautés locales en les informant de leurs droits liés au nouveau code minier via une vulgarisation de ce dernier, que ce soit concernant le fonds pour les générations futures, leur quote-part de la redevance minière, la dotation pour le développement communautaire, les cahiers des charges, etc.

Le renforcement des capacités des entités territoriales décentralisées (ETD) et autres autorités locales le cas échéant, doit aussi être privilégié, afin que celles-ci puissent gérer adéquatement et de manière transparente les nouvelles sources financières mises sur pied par le code minier, telles que la répartition des 15% de la redevance minière. Pour cela, des mécanismes de contrôle qui puissent assurer la bonne gestion par les ETD, et des plans locaux de développement pour chaque ETD, sont cruciaux.

[1Journal Officiel de la République démocratique du Congo, Loi n°18/001 modifiant et complétant la Loi n°007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier, col. 1., https://www.mines-rdc.cd/fr/wp-content/uploads/Code%20minier/J.O._n%C2%B0_spe%C3%ACcial_du_28_mars_2018_CODE_MINIER%20DE%20LA%20RDC.PDF

[2Décret N° 18/42 du 24 novembre 2018 portant déclaration du cobalt, du germamium et de la colombo‐tantalite « coltan » comme substances minérales stratégiques, http://congomines.org/system/attachments/assets/000/001/533/original/Strategic_Substances_Decree.pdf?1543917928

[3Thomas Lassourd, La fiscalité du nouveau code minier de la République Démocratique du Congo{}, Natural Resource Governance Institute, novembre 2018, https://resourcegovernance.org/sites/default/files/documents/la-fiscalite-du-nouveau-code-minier-de-la-republique-democratique-du-congo_0.pdf

[4« Les dispositions de la présente loi sont d’application immédiate » (Art.342 bis).

[5Raf Custers, « Congo : les multinationales inlassablement en opposition », mars 2019,
http://www.gresea.be/Congo-les-multinationales-inlassablement-en-opposition

[6International miners join forces to fight Congo mining code, Reuters, 5 février 2018 {}

[7Raf Custers, « Congo : les multinationales inlassablement en opposition » mars 2019,
http://www.gresea.be/Congo-les-multinationales-inlassablement-en-opposition

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