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L’eau au Sénégal : intérêts privés contre bien public ?

Véronique Paternostre Véronique Paternostre 16 octobre 2019

L’eau au Sénégal est une ressource précieuse. Sa gestion mérite toute l’attention possible, tant pour les générations actuelles que futures. Le droit à l’eau potable a d’ailleurs été reconnu comme droit fondamental par les Nations Unies en 2010. Aujourd’hui, alors que le Sénégal se retrouve devant un choix qui, du point de vue de la société civile sénégalaise, se doit d’être transparent : qui va gérer et assurer cet accès à l’eau. Or l’attribution à Suez d’une concession provisoire fait polémique.

Le Contexte

L’accès à l’eau potable demeure un problème au Sénégal, pour certaines populations, en particulier celles des quartiers pauvres ainsi que des zones rurales. De nombreuses localités ne disposent pas encore d’eau courante à domicile et s’approvisionnent à partir des puits et bornes fontaines publiques. Jusqu’à fin 2009, un peu plus de 26% de la population rurale s’approvisionnaient encore à partir de sources d’eau non « potabilisée ». En 2015, ce taux se réduit à 14%. En revanche, 92% des ménages de Dakar ont accès à l’eau potable (Banque mondiale, 2018). A Dakar, 79% de la population ont accès à un branchement individuel au réseau, les autres comptent sur un branchement collectif proche de leur logement. Les coupures d’approvisionnement en eau, auparavant fréquentes, sont devenues plus rares. La qualité de l’eau distribuée s’est améliorée.

En ce qui concerne l’assainissement (égouttage), il reste peu accessible – même pour les ménages de Dakar. Les résultats d’une récente enquête de conjoncture sociale réalisée par la Direction de la prévision et des études économiques (DPEE) signalent qu’au premier trimestre 2018, seuls 26,8% des ménages dakarois avaient accès à l’assainissement.

Gestion de l’eau au Sénégal : l’historique

Le système de gestion de l’eau au Sénégal est issu d’une série de réformes entreprises au début des années 1990 à l’instigation notamment de la Banque mondiale, qui s’inscrivent dans un contexte général de retrait de l’État des services essentiels.

La réforme institutionnelle de 1996 a conduit à la création de trois structures :

  • la SONES (Société Nationale des Eaux du Sénégal), société de patrimoine chargée de promouvoir les investissements relatifs aux infrastructures et équipements ;
  • la SDE (Sénégalaise des Eaux), chargée de l’exploitation technique et commerciale du service d’approvisionnement en eau potable ;
  • l’ONAS (Office National de l’Assainissement du Sénégal), un établissement public à caractère industriel et commercial chargé du développement et de l’exploitation des infrastructures et équipements du secteur de l’assainissement collectif et autonome des eaux usées et du drainage des eaux pluviales.

La loi sénégalaise sur le service public de l’eau potable et de l’assainissement collectif (LPSEPA), promulguée en 2008, a fixé le cadre juridique du service public de l’alimentation en eau potable et de l’assainissement et précisé la politique de l’État pour développer ledit service public. Dans le cadre de cette loi, l’État détient l’autorité délégante du service public de l’eau. Il assume vis-à-vis de la collectivité la responsabilité ultime de la gestion, de la maintenance et du développement des installations d’eau, ainsi que, de manière générale, de toute activité nécessaire à leur fonctionnement adéquat. Un comité interministériel de suivi désigné par décret est chargé de la régulation contractuelle des secteurs de l’eau et de l’assainissement en milieu urbain (contrôle et suivi des contrats, arbitrage).

La Sénégalaise des Eaux (SDE)

Depuis 1996, la société en charge du service de l’eau de Dakar est la SDE. Elle a signé avec l’Etat sénégalais un contrat d’affermage pour la production et la distribution de l’eau potable, ainsi qu’un contrat de performances techniques et commerciales pour 10 ans, complété par différents avenants jusque fin décembre 2018.

La SDE est une société privée créée avec la participation d’un partenaire stratégique étranger qui détient 51% du capital, le reste étant constitué de capitaux nationaux.

Le partenaire étranger a été, de 1996 à 2004, la Saur, qui dépend du groupe Bouygues, quatrième entreprise mondiale du secteur de l’eau. Bouygues a ensuite lâché la Saur pour placer Finagestion, spécialisée dans les partenariats public privés (PPP) dans les pays africains, et plus particulièrement dans l’affermage des services publics (eau, électricité). Jusqu’en 2009, Finagestion dépendait du groupe Bouygues, qui reste actionnaire minoritaire. Aujourd’hui, elle est la propriété d’un fonds d’investissement américain dédié à l’Afrique, Emerging Capital Partners (ECP), et a été rebaptisée Eranove.

Le Partenariat public-privé : de l’affermage à la concession ?  [1] 

La gestion de l’eau au Sénégal est souvent présentée comme un partenariat public-privé (PPP) exemplaire, notamment par la Banque mondiale qui, avec le Fonds monétaire international et les autres Institutions financières internationales, s’efforce depuis plusieurs décennies de promouvoir diverses formes de privatisation de l’eau.

Dans le cadre d’une concession, contrairement à un contrat d’affermage, la société privée est responsable, pour une durée déterminée, généralement comprise entre 15 et 25 ans, de la gestion, du renouvellement et de l’extension des infrastructures et équipements du service de l’eau. Elle doit trouver elle-même les financements et réaliser les investissements. La propriété des nouvelles infrastructures est souvent laissée temporairement à la société privée, selon la nature du contrat. L’opérateur privé doit se rémunérer et financer les investissements à travers la vente du service, en l’occurrence la facturation de l’eau.

Dans le cas de l’affermage, l’autorité remet les ouvrages nécessaires pour l’exploitation à l’entreprise, contre une redevance destinée à l’amortissement des investissements réalisés ; le « fermier » se fait rémunérer par les clients-usagers.

Au Sénégal, jusqu’à présent, les ouvrages ont été largement financés par la SONES, société publique en charge des infrastructures soutenue en grande partie par l’État sénégalais et surtout par les Institutions financières internationales et d’autres bailleurs, comme les agences de développement européennes. Paradoxalement, les financements de ces dernières ont pour condition la privatisation (totale ou) partielle du service de l’eau.

Le contrat d’affermage est donc un serpent qui se mord la queue : les Etats contractent des emprunts et financent des infrastructures, privatisent un service public pour avoir accès à des programmes de coopération, et la société privée, qui est la face visible du service pour les usagers, en assure la gestion et en récolte des dividendes.

Le litige et Suez

Dans le cadre de la réforme de son secteur de l’eau, le Sénégal a lancé un processus d’appel d’offres international, en décembre 2016, pour l’attribution d’un contrat d’affermage de gestion de service public d’eau potable en milieu urbain et péri-urbain.

Le 23 octobre 2018, le ministère de l’Hydraulique et de l’Assainissement a attribué la concession provisoire du service public de l’eau à Suez, mettant fin à un partenariat de vingt-deux ans avec la Sénégalaise des Eaux (SDE).

Pourtant, après la présélection des trois offres techniques de Suez, Veolia et la SDE, l’offre financière de Suez n’avait pas été reconnue comme étant la moins-disante (286,9 FCFA le mètre cube d’eau pour la SDE, 298,5 FCFA/m3 pour Suez et 366,3 FCFA/m3 pour Veolia). Insatisfaits de cette décision, SDE et Veolia ont dès lors chacune déposé un recours.

Veolia souhaitait obtenir les critères précis qui ont amené à cette décision, ayant « des interrogations quant au bon déroulement de l’appel d’offres ». Elle a d’ailleurs retiré son offre depuis lors et exigé la récupération de sa caution.

Du côté de la SDE, c’est l’incompréhension : leur bilan sur ces 22 dernières années a toujours été considéré satisfaisant par l’Etat, malgré les pénuries d’eau qui paralysent encore Dakar mais qui relèvent plus d’un déficit de production par rapport à la demande, et donc ne sont pas liées au gestionnaire, mais bien à l’État. Cependant, la perte par la SDE du contrat d’affermage soulève surtout des craintes sociales du côté des syndicats, avec plus de 1.200 emplois concernés.

Depuis lors, l’ARMP (Autorité de régulation des marchés publics) au Sénégal a ordonné l’annulation de l’attribution provisoire du marché à Suez suite à un recours contentieux de la SDE (en mars 2019), en motivant sa décision : « Une partie de la procédure d’attribution à Suez a été contraire au principe de transparence ». Un mois plus tard (15 avril 2019), et moins de 24 heures avant son changement de portefeuille ministériel, le ministre a de nouveau rendu un avis d’attribution provisoire au profit de Suez. Et le 29 mai 2019, revirement de situation, l’ARMP réfute les arguments présentés par la SDE et valide au passage la préférence de l’État : « La proposition de Suez est jugée plus intéressante d’un point de vue technique » [2]. Fin juin, la SDE annonçait son intention de déposer un dernier recours, à la Cour suprême du Sénégal cette fois-ci.

La société civile, à travers le Forum social sénégalais et son porte-parole, Mamadou Mignane Diouf, a émis une série de critiques :

  • le manque de transparence dans la procédure (justification du choix et de la pondération des différents critères de sélection) ;
  • la partialité du ministre de l’Hydraulique et de l’Assainissement, également maire de la ville de St Louis, qui a bénéficié du don de 30 camions bennes par Suez à quelques mois du lancement de l’appel d’offres ;
  • le fait que Suez n’exploite aucun réseau d’eau potable en partenariat public-privé en Afrique subsaharienne et que Veolia est actuellement en conflit avec l’État gabonais, des éléments fragilisant les deux grosses sociétés françaises ;
  • le fait que Suez profite indirectement d’un financement de la BEI accordé au Sénégal dans le cadre d’un marché obtenu pour la construction de la station de traitement d’eau potable qui doit assurer l’alimentation du triangle urbain Dakar-Thiès-Diamniadio (KMS3) d’ici à 2035. L’engagement de la BEI pour le financement de l’usine d’eau potable KMS3 comprend une clause prévoyant l’annulation du prêt, voire même le remboursement des sommes déjà encaissées, en cas de manquement par l’emprunteur (le Gouvernement du Sénégal) sur l’appel d’offre visant à engager un opérateur pour la gestion de service public de l’eau potable.
  • SOS Consommateurs et l’Union nationale des consommateurs du Sénégal (UNCS) émettent quant à eux des craintes relatives à :
  • d’éventuelles perturbations dans la distribution de l’eau avec un changement de gestionnaire connaissant peu le terrain ;
  • l’évolution à la hausse du coût de l’eau ;
  • les pertes d’emploi au sein de la SDE avec l’arrivée du personnel de Suez ;
  • un manque de confiance en l’autorité, car il y a bien constat d’un dysfonctionnement : une autorité dit ouvertement qu’il y avait une société qui a gagné pour être la moins-disante et on se rend compte que, in fine, c’est la société en deuxième position qui remporte le marché ;
  • une transition qui promet d’être difficile entre le management de Suez et celui de SDE qui était là depuis plus de 20 ans.

Veolia nous éclaire
Dans une interview à Jeune Afrique [3], Patrice Fonlladosa, président Afrique et Moyen-Orient de Veolia, reconnaît que « dans le domaine de l’eau stricto sensu, la concurrence sur les appels d’offres est généralement assez faible en Afrique, car le marché de l’eau potable n’est pas très lucratif. Il permet rarement aux entreprises de réaliser plus de quelques dizaines de millions d’euros de revenus et d’espérer des rendements de 12 % à 15 % supérieurs. Il s’agit plutôt d’un service public exécuté par délégation. Exploiter à long terme est la clé ; les opérations centrées sur la construction ne recouvrent pas d’intérêt majeur. Par contre, reprendre en gestion des installations que nous n’avons pas construites oblige à optimiser le service avec l’idée que ce qui intéresse l’usager, c’est que l’eau ne soit pas troublée et que sa facture soit adaptée à son portefeuille. Une équation beaucoup plus compliquée à résoudre que de creuser des tranchées, d’y poser des conduits, puis d’ouvrir les vannes », reconnaît Patrice Fonlladosa.
Cela a un sens économique, car ces sociétés recherchent généralement un mix énergie-eau. Au Gabon, par exemple, Veolia gère les deux. Elle y enregistre un peu plus de 300 millions d’euros de revenus, en grande partie grâce à l’énergie. Au Maroc, Veolia est active dans l’eau, l’électricité et l’assainissement, pour un chiffre d’affaires de 650 millions d’euros. Les flux croisés financiers leur offrent un équilibre économique.

Et au Sénégal ? Depuis 2016, c’est confirmé : le Sénégal possède un trésor de gaz et pétrole. En 2016, ses réserves sont estimées à plus de 600 millions de barils pour le pétrole et 700 milliards de mètres cubes de gaz qu’il partage avec la Mauritanie (ce qui en ferait le 7e producteur mondial). Il faudra entre cinq et sept ans pour exploiter ces richesses, mais pour les autorités, les priorités sont désormais de trouver un acteur capable d’exploiter tout cela. Des négociations sont en cours avec les multinationales du secteur (dont l’entreprise française, Total).

L’alternative de la gestion publique

Alors que le Sénégal s’oriente vers une privatisation partielle de son système de gestion de l’eau, la tendance actuelle au niveau international est plutôt à ce que l’on a coutume de nommer la remunicipalisation. Le terme ne désigne pas le passage à une gestion « municipale » obligatoirement, cela peut se faire aussi bien au niveau régional et/ou national. Les régies de l’eau sont davantage qu’un simple changement de propriété ou de mode de gestion du service. Elles représentent aussi et surtout un changement de modèle pour le droit humain à l’eau et le développement durable. En d’autres termes, elles offrent l’opportunité de construire des services publics de l’eau socialement désirables, écologiquement soutenables et de qualité, pour le plus grand bénéfice des générations présentes et futures.

Ce processus est en marche depuis déjà plus d’une quinzaine d’années. Dans le domaine de l’eau, c’est en France, pays avec la plus longue histoire de privatisation de l’eau et patrie des leaders mondiaux du secteur Suez et Veolia, que l’on trouve le plus d’exemples de « remunicipalisation » de l’eau (106 cas) [4]. Dans les pays du Sud, il y a moins d’exemple, mais cela fonctionne aussi. Alors, pourquoi encore chercher à exporter un modèle de gestion privatisée qui a clairement montré ses dysfonctionnements ?

Les facteurs qui ont mené à cette marche arrière dans la privatisation sont les mêmes partout… mauvaises performances, sous-investissement, litiges sur les coûts opérationnels ou les augmentations de prix, augmentation des factures d’eau, difficultés de supervision, opacité financière, suppression d’emplois et mauvaise qualité du service rendu. Cependant, il est clair que si la propriété publique peut constituer un puissant moteur de développement, elle n’est pas à elle seule une garantie de succès. Les régies de l’eau ne peuvent se concevoir comme simple changement de propriété. Elles doivent promouvoir des pratiques qui, grâce à la propriété publique, favorisent le développement humain et la justice sociale.

Conditions de réussite

Il existe deux conditions de base pour se lancer dans un système de régies. La première est une réforme démocratique du service de l’eau, avec une véritable transparence et une participation des citoyens et de la société civile.
Transparency International, dans son rapport de 2014 [5] témoigne que de façon générale, au Sénégal, les fournisseurs du service public ne se soucient point de leur obligation de rendre compte. Les usagers également n’exigent pas des comptes aux gestionnaires de ces services publics. Au niveau local surtout, c’est l’Etat qui a pratiquement l’exclusivité du contrôle, malgré ses faibles ressources financières, matérielles et humaines. En tant qu’organe régulateur, il est donc indispensable qu’il renforce ses moyens face aux entreprises qui assurent la gestion de l’eau. L’absence de transparence dans la gouvernance du secteur influence d’ailleurs négativement la qualité de l’eau dans certaines zones du pays. Le rapport fait état de nombreuses disparités liées à plusieurs facteurs : « La position de la zone géographique (Sud et Est du pays défavorisés), la nature de certains quartiers (quartiers irréguliers privés d’abonnement au service d’eau faute de titres de propriété) ; le type d’approvisionnement en eau (certains usagers payent l’eau près de quatre fois plus cher que les usagers d’eau courante dans certaines localités) des usagers considérés  ». Le rapport relève l’existence de signes de faiblesse en matière de justice dans la régulation, ne permettant pas d’assurer l’équilibre entre les différentes parties, ni de gérer les litiges et conflits entre elles. Dans le cadre du programme national de bonne gouvernance (PNBG), le Sénégal a inscrit la lutte contre la corruption dans ses priorités. Cependant, le rapport conclut qu’il faut « réaffirmer une volonté politique plus forte, établir un consensus national pour combattre le fléau, créer un observatoire de la corruption, effectuer une revue et une harmonisation de la législation du cadre national de la lutte contre la corruption, mettre en place un réseau efficace de lutte contre la corruption pour les différents acteurs, former et encadrer la société civile ».

La seconde condition est la possibilité d’accéder à des financements et à un soutien technique et organisationnel. Il est nécessaire que les institutions financières internationales et les grands bailleurs de fonds arrêtent de privilégier les partenariats public-privé comme unique solution à tous les problèmes de l’eau et comme condition d’accès à leurs prêts.

Un nouveau Livre bleu pour le Sénégal

C’est pourquoi le Forum social sénégalais, avec les syndicats du secteur et les associations de consommateurs qui suivent ce dossier depuis de nombreuses années, demandent une suspension de la procédure d’adjudication du marché et la mise en place d’une commission d’enquête autonome et citoyenne pour élucider les rumeurs et suspicions qui alimentent les débats au Sénégal, en France et dans le monde. Le Forum social a déjà déposé plainte contre le Groupe français Suez auprès du Tribunal de première instance de Paris, à l’Office national contre la fraude et la corruption. Il envisage de faire de même au niveau européen.

Sur la table également, un nouveau projet de Livre bleu (cfr. Le Libre bleu du Sénégal, «  L’eau, la vie, le développement humain  » - 2009 [6]). Le Livre bleu porte un regard critique sur les politiques et les stratégies sectorielles, ainsi que sur le rôle et les capacités des différentes parties prenantes. Le Livre bleu est élaboré par des citoyens engagés – actifs dans la planification, la gestion ou l’utilisation des ressources et des services d’eau et d’assainissement – le secteur privé, les gouvernements et la société civile.

Il s’agit maintenant de refaire le travail pour proposer des balises qui servent d’exemple, au moment où le Sénégal devient un pays pétrolier qui pourrait être confronté à des appels d’offres de ce type pour la gestion de ses ressources.
Enfin, le Forum social sénégalais appelle tous ses partenaires du Nord à soutenir cette démarche, afin que cela fasse tache d’huile en Afrique et dans le Sud, où de plus en plus, les ressources font objet de convoitise et d’accaparement.

Soutien de l’Union européenne

Dans le domaine du développement, l’Union européenne est présente au Sénégal à travers l’aide gérée par les institutions européennes et l’aide bilatérale de plusieurs Etats membres, dont la France et la Belgique. S’y ajoute la Banque européenne d’investissement (BEI). Ainsi, le 11e Fonds européen de développement (FED) pour le Sénégal s’élève à 227,6 milliards FCFA (347 M€) répartis en deux phases : le premier Programme indicatif national (PIN) couvre la période 2014-2017 avec une enveloppe budgétaire de 131,1 milliards FCFA (200 M€). La seconde phase s’étale de 2018 à 2020 et fait l’objet d’une programmation conjointe avec les Etats membres de l’Union européenne et la Banque européenne d’investissement (BEI).

En particulier, trois secteurs de concentration ont été retenus pour le période 2014 – 2020 :

  • le renforcement de la gouvernance démocratique,
  • le développement agricole durable et la sécurité alimentaire,
  • l’eau et l’assainissement.

Le secteur de l’eau et assainissement bénéficient d’un soutien constant de l’UE depuis le 8e FED. La somme de 65 millions d’euros, sous forme de don, a été allouée par l’UE à l’État sénégalais pendant la période 2014-2017, auxquels s’ajoutent 100 millions de l’Etat français, 9,5 millions de la Belgique et 7,1 millions du Luxembourg. Dans les documents cadres, la BEI prévoyait 60 millions d’investissements dans le secteur pour cette période [7].

Les objectifs concernent l’amélioration de l’accès à l’eau potable ; à des systèmes d’assainissement ; la préservation du patrimoine des infrastructures d’eau potable et d’assainissement ; la mise en place de mécanisme de gestion durable des ressources en eau et la mise en place des outils de gouvernance sectorielle pour préparer le secteur à un Contrat de réforme sectorielle. Ceux-ci conditionnent l’accès aux tranches variables de financement européen, lesquelles sont conditionnées entre autre à la solidité des PPP mis en place. Si le Sénégal veut conserver ses tranches variables, il doit donc signer un contrat d’affermage (ou mieux encore une concession) d’ici fin 2019.

Tags: Eau Sénégal

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