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Un traité international pour les entreprises et les droits humains

Véronique Rigot Véronique Rigot 14 octobre 2019

Le siège des Nations Unies à Genève accueille du 14 au 18 octobre une nouvelle session de négociations sur le projet de traité pour les entreprises et les droits humains. De quoi s’agit-il ? Un petit tour de la question pour toutes celles et ceux qui n’en ont pas – encore – entendu parler.

Les grandes catastrophes marquent les esprits. Quand elles se produisent dans les pays développés, où les responsabilités sont rapidement identifiées, elles donnent lieu à des règlementations qui permettent d’éviter que cela se reproduise. Ainsi, le classement des sites de production à haut risque « Seveso » est né de l’adoption d’une directive suite à la catastrophe de Seveso, dans le nord de l’Italie, en 1976. Par contre, la catastrophe de Bhopal, en Inde, fin 1984, où l’explosion d’une cuve de produits chimiques d’une filiale de l’entreprise américaine Union Carbide libéra un nuage toxique qui causa la mort directe de 3500 personnes, n’a donné lieu qu’à une initiative volontaire de la part des industries chimiques, « Responsible Care ».

A l’origine, un engagement de principe à promouvoir la redevabilité des entreprises

Plus de 30 ans plus tard, et malgré l’adoption de la Déclaration de Rio en 1992, dont le principe 13 [1] définit l’obligation pour les Etats de légiférer pour assurer qu’un responsable soit identifié en cas de pollution, les sites n’ont pas encore été dépollués et les victimes demandent toujours réparation. Pour dénoncer l’immobilisme en la matière et le besoin d’un instrument international pour la responsabilité et l’obligation de rendre des comptes des entreprises, Greenpeace avait demandé aux gouvernements d’adopter les « Principes de Bhopal » [2] à l’occasion du Sommet de Johannesburg en 2002. En conséquence, le plan d’action issu du sommet reprenait un engagement de principe à promouvoir la redevabilité des entreprises.

Les engagements de principe ne suffisent pas, preuve en est avec la catastrophe plus récente du Rana Plaza, au Bangladesh, où une usine textile s’est effondrée en avril 2013. Les grandes entreprises donneuses d’ordre se sont déresponsabilisées et les batailles ont été acharnées pour obtenir un dédommagement pour les victimes [3]. Suite aux grandes mobilisations et à l’appel de la société civile internationale [4], l’Equateur et l’Afrique du Sud ont néanmoins proposé une résolution au Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, dans le but d’élaborer un instrument juridiquement contraignant pour les entreprises et les droits humains.

Le bras de fer sur la scène internationale et la résolution de 2014

Le geste n’est pas gratuit, on se rappellera que l’Equateur a été le théâtre des dégradations environnementales et intoxications de Chevron Texaco, notamment dans le Parc Yasuni (que l’Equateur venait de renoncer à mettre sous cloche, faute de rétribution financière internationale), et que l’Afrique du Sud a été le théâtre, fin 2011, d’un bras de fer entre pays développés et pays en développement dans le cadre des négociations climat [5]. A l’heure de la préparation de l’Accord de Paris, le traité des Nations Unies se présentait comme une contrepartie idéale.

En juin 2014, les pays en développement votaient en faveur de la résolution 26/9 [6] des Nations Unies, créant le groupe de travail ouvert [7] chargé d’élaborer un instrument juridiquement contraignant sur les sociétés transnationales et autres entreprises et les droits humains. Bien que la plupart des pays développés questionnent la nécessité d’un tel instrument, il est évident qu’il pourrait contribuer à mettre fin à l’impunité dont bénéficient les sociétés transnationales pour les violations des droits humains commises, et en particulier dans les pays du Sud, mais aussi assurer un accès à la justice pour toutes les personnes et communautés affectées. Mieux, l’instrument est négocié en toute transparence dans une enceinte démocratique qui donne une voix égale à chaque pays présent autour de la table [8].

En 2018, un premier projet de texte

Jusqu’ici, une multitude d’instruments non-contraignants ont été développés pour aider à protéger et faire respecter les droits humains. Leur version la plus aboutie réside dans les « Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme » (adoptés par le Conseil de droits de l’homme de l’ONU en 2011), qui s’appuyaient sur le cadre de référence présenté par John Ruggie [9]. Les principes directeurs sont une liste de 31 principes qui clarifient la portée de l’expression « droits humains » et des rôles attendus des Etats et des entreprises. Ils introduisent la notion de responsabilité de l’entreprise quant à sa filière d’approvisionnement, au-delà des frontières, de même que le concept de « Human rights due diligence » (HRDD) ou en français de « vigilance raisonnable en matière de droits humains ». Si ces principes directeurs sont un premier pas dans la bonne direction, ils présentent néanmoins des défauts : leur portée est limitée en matière d’abus et de mécanismes de réparation transfrontaliers et, surtout, leur application est volontaire [10].

C’est à ces lacunes qu’entend répondre le projet de traité actuellement en négociation [11]. Une session de travail est organisée chaque année au mois d’octobre à Genève. Depuis la première session, en 2015, la réticence des pays développés est explicite : la représentation de l’Union européenne s’est présentée au début pour annoncer qu’elle n’allait pas suivre le processus, et parmi les Etats-membres, seule la France a participé, mais en tant qu’observatrice. Pour elle qui mobilisait alors une énergie sans précédent pour la finalisation de l’Accord de Paris, pratiquer la politique de la chaise vide était alors inconcevable.

Des négociations à petits pas

En 2016, l’Union européenne, en réponse à de nombreuses interpellations, a posé ses conditions pour la poursuite du processus : la portée du traité doit selon elle inclure les entreprises domestiques en plus des entreprises transnationales et elle souhaite inviter dans la négociation toutes les parties prenantes, en ce compris les représentants des entreprises. Si la demande peut paraître légitime de prime abord, la stratégie de blocage des discussions est évidente.

En amont de la session de 2017, des premiers éléments de contenu du projet de traité ont été publiés par le rapporteur du groupe de travail, de manière à favoriser un débat sur le contenu plus que sur la nécessité ou non de l’instrument. Au fil des années, les espoirs de la société civile se renforcent et chaque année, les appels aux gouvernements à participer sont de plus en plus massifs [12].

2018 a été une année marquante avec la publication du premier projet de texte (le zero draft), complété d’un projet de protocole additionnel [13]. Les grands principes fondateurs de la convention-cadre proposée dans le zero draft sont ceux que l’on attendait : la vigilance raisonnable en matière de droits humains, l’accès à la justice ou encore l’obligation de coopération internationale entre Etats. Cependant, le projet manque de force sur la question des obligations pour les entreprises (alors qu’elles ont des droits) et de la protection des défenseurs des droits humains.

En 2019, une nouvelle session de négociations

Une version actualisée [14] a donc été publiée en juillet 2019 suite à un processus de consultation qui s’est tenu au printemps et a d’abord impliqué les Etats puis les parties prenantes. Le nouveau draft se profile comme une convention-cadre qui ouvre officiellement la voie à la négociation d’un protocole additionnel. Il est plus précis et plus fort que la première version [15], en particulier dans la structure (les principes sont réunis en début de texte, et les arrangements institutionnels regroupés ensemble) et le phrasé (un nouveau paragraphe est ajouté au préambule, qui reconnaît les impacts des violations des droits humains sur les femmes et les filles, les enfants, les peuples indigènes, les personnes avec un handicap, les personnes migrantes et réfugiées).

A la veille de la session 2019 de négociations, l’attitude de l’Union européenne et de ses Etats-membres reste incertaine. Forte de plus de 640 000 signatures pour demander à l’Union européenne de réaffirmer des règles pour les entreprises [16], l’alliance des syndicats, ONG et mouvements sociaux européens lui a demandé d’analyser en profondeur le nouveau texte et de travailler de manière transparente et inclusive. Les organisations de la société civile belge ont quant à elles adressé leur demande de voir la Belgique jouer un rôle proactif dans ce dossier aux ministres-présidents des gouvernements régionaux et au ministre des Affaires étrangères. A ce titre, il est intéressant de noter le soutien affiché par les trois nouveaux gouvernements régionaux en faveur de ce processus de négociations. Fort de cette avancée, il faut maintenant passer de la parole au geste.

[1Déclaration de Rio (1992), PRINCIPE 13 : « Les Etats doivent élaborer une législation nationale concernant la responsabilité de la pollution et d’autres dommages à l’environnement et l’indemnisation de leurs victimes. Ils doivent aussi coopérer diligemment et plus résolument pour développer davantage le droit international concernant la responsabilité et l’indemnisation en cas d’effets néfastes de dommages causés à l’environnement dans des zones situées au-delà des limites de leur juridiction par des activités menées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle. »

[2Voir le rapport de Greenpeace, « Corporate crimes », publié en juin 2002.

[3Voir le site www.ranaplaza.be

[4620 organisations ont signé l’ « Appel conjoint pour un instrument international juridiquement contraignant sur les droits humains, les firmes transnationales et autres entreprises » en novembre 2013, disponible sur le site www.treatymovement.com

[5Les pays en développement ont accepté à la COP17 à Durban en 2011 d’entamer la négociation de l’Accord de Paris, et par la même occasion de renoncer à un de leurs arguments fondamentaux dans la négociation, leur « droit au développement », sous-entendu leur « droit à polluer pour se développer ».

[6Résolution A/HRC/RES/26/9, adoptée par 20 voix pour (Chine, Russie, Inde, Afrique du Sud, Indonésie, Pakistan, pays africains moins avancés), 14 contre (USA, UK, pays européens et Japon) et 13 abstentions (Mexique, Arabie saoudite, Brésil, Pérou, entre autres).

[7C’est-à-dire que tous les pays sont invités à participer aux discussions.

[8Voir Cermak, M., « Multinationales et droits humains : 5 arguments pour un nouveau traité », CNCD-11.11.11, octobre 2018.

[9Celui-ci détaillait le devoir des Etats de protéger les droits humains, la responsabilité des entreprises de les respecter et le droit des populations affectées à des voies de recours pour obtenir justice et réparation. Voir ONU, 2008, “Protect, Respect and Remedy : a Framework for Business and Human Rights”.

[10Actuellement, seuls 18 pays (dont la Belgique) ont décliné les principes directeurs en un plan d’action national sur les entreprises et les droits humains. Pour un avis sur le plan d’action belge, voir l’avis du Conseil Consultatif sur la Cohérence des Politiques pour le Développement : http://www.ccpd-abco.be/wp-content/uploads/2016/02/CCCPD-Avis-BHR-PAN-FR.pdf

[11Publié en juillet 2019, le nouveau projet de texte sera négocié en octobre 2019 à Genève. Pour un suivi des avancées des négociations au sein du groupe intergouvernemental sur les transnationales (IGWG on TNCs), voir le site du Bureau du Haut Commissariat pour les Droits Humains (OHCHR) : https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/WGTransCorp/Pages/IGWGOnTNC.aspx

[12En 2017, 1000 organisations de la société civile appelaient les Etats à participer à la session de travail d’octobre. Voir www.treatymovement.com/statement.

[14Le texte complet du draft révisé peut être consulté ici : https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/WGTransCorp/OEIGWG_RevisedDraft_LBI.pdf

[15Voir en particulier l’analyse de Nadia Bernaz, professeur associée en Droit et Gouvernance à l’Université de Wageningen aux Pays-Bas : “Clearer, Stronger, Better ? – Unpacking the 2019 Draft Business and Human Rights Treaty”, Blog sur le site rightsasusual.com, 19 juillet 2019.

[16Voir la pétition www.stopisds.org qui demande à l’Union européenne et aux Etats-membres de : (1) se retirer des accords de commerce et d’investissement contenant un mécanisme ISDS, (2) soutenir l’adoption d’un traité des Nations Unies sur les entreprises et les droits humains et (3) ancrer dans les législations nationales l’obligation pour les entreprises de respecter les droits humains.

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