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Climat

Un monde à +1.5°C et la COP de tous les défis

Rebecca Thissen Rebecca Thissen 30 novembre 2018

A la veille du sommet le plus important depuis la COP de Paris en 2015 et au lendemain de la sortie du rapport du GIEC qui rappelle l’importance de maintenir l’augmentation de la température mondiale sous 1,5°C, l’urgence climatique est plus que jamais à l’agenda international. Les événements météorologiques extrêmes de cet été nous ont montré que la machine du dérèglement du climat est en route et qu’il ne nous reste que peu de temps pour limiter les dégâts. Retour sur les principaux dossiers qui devront être réglés à Katowice (Pologne), ville hôte de la COP 24, pour relever ce défi mondial.

La COP 24 ou le tournant crucial pour l’ambition

Maintenant que la ligne rouge des 1,5°C a été tracée et que nos gouvernements sont mis face à leurs responsabilités, tous les regards se tournent vers la Pologne où il sera décidé de la tournure que prendra la lutte contre le changement climatique. Les enjeux de la COP 24 sont multiples : l’ambition et le Dialogue Talanoa, l’adoption du Paris Rulebook, le financement climat international et le rôle que jouera la présidence polonaise lors du sommet international.

Le Dialogue Talanoa : Première étape clé pour l’ambition climatique

Ce dialogue, baptisé « dialogue Talanoa » suivant une tradition fidjienne, a été instauré lors de la COP 23 à Bonn et s’est organisé tout au long de l’année 2018. S’axant sur trois questions clés (Où sommes-nous ? Où allons-nous ? Comment y parvenons-nous ?), le mécanisme a pour but d’examiner le niveau global de l’ambition des gouvernements et sera le point de départ du rehaussement quinquennal des « contributions déterminées nationales » (CDN), comme convenu à Paris.

Pour rappel, selon l’Accord de Paris, il est essentiel de « contenir l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels et de poursuivre l’action menée pour limiter l’élévation des températures à 1,5°C. » Or, si on se base sur les CDN actuelles, nous sommes sur une trajectoire qui nous mène vers un monde à +3,2°C [1].

Il est prévu par l’Accord de Paris que les objectifs fixés pour 2030 soient révisés [2] au plus tard en 2020, tout en insistant sur le fait que le rehaussement de l’ambition avant 2020 peut jeter les bases d’une ambition plus haute par la suite. Il est donc essentiel que les Etats revoient le plus rapidement possible leurs contributions à la hausse. La République des Iles Marshall est le premier Etat à avoir donné l’exemple sur cette voie.

C’est donc là que se situe tout l’enjeu de ce mécanisme facilitateur : la COP 24 est une étape cruciale pour le relèvement de l’ambition globale à l’approche de 2020. Le Dialogue Talanoa doit permettre de donner une impulsion pour une augmentation des engagements climatiques, afin de les aligner sur la trajectoire de 1,5°C. A cet égard, deux éléments doivent nécessairement être pris en considération pour mener à bien le dialogue. D’une part, le rapport spécial du GIEC sur le réchauffement global de 1,5°C et d’autre part les conclusions des différents dialogues qui se sont tenus tout au long de l’année lors de la « phase préparatoire ». Ces deux apports sont fondamentaux pour la phase politique du dialogue, qui aura lieu lors de la deuxième semaine de la COP 24.

Le Paris Rulebook : la complexité des règles du jeu

Un autre défi majeur de la COP de Katowice est l’adoption du « Paris Rulebook », le manuel d’opérationnalisation de l’Accord de Paris. L’ensemble détaillé de règles d’exécution techniquement complexes et politiquement sensibles est négocié dans le cadre du Programme de travail de Paris (Paris Agreement Work Program ou PAWP). Le Rulebook est essentiel pour la crédibilité de l’Accord de Paris et la gouvernance climatique multilatérale. Il est nécessaire pour guider les actions des pays et les aider à améliorer leurs CDN d’ici 2020, mais il est aussi fondamental pour établir la responsabilité des pays qui se sont engagés à adopter ces règles. Au vu de l’importance du dossier, une session supplémentaire avait été programmée au mois de septembre à Bangkok.

Un premier dossier clé du Règlement de Paris est d’énoncer les règles sur la façon dont les pays doivent formuler leurs engagements climatiques (CDN). Une des questions centrales est notamment de savoir si les orientations prises par les Etats doivent uniquement couvrir l’atténuation (donc la réduction d’émissions) ou également l’adaptation au changement climatique, le financement climat et les pertes et préjudices pour indemniser les Etats victimes de catastrophes climatiques. Outre le caractère très technique des discussions sur le sujet, plusieurs questions politiques se posent. Le différend le plus important porte sur la question de savoir si les règles sur les engagements nationaux devraient être communes à tous ou différenciées entre les pays développés et les pays en développement. Ce règlement à « deux niveaux », poussé par la Chine et d’autres pays émergents, signifierait que certains éléments ne seraient obligatoires que pour les pays développés. L’UE s’est cependant opposée à cette idée et les États-Unis, aux côtés du Canada et de l’Australie, l’ont bloquée à la table des négociations à Bangkok. Une autre question était de savoir à quelle fréquence les CDN devraient être mises à jour. Une proposition du groupe des pays en développement (Like Minded Developing Countries ou LMDC) proposait une option qui verrait des délais communs uniquement pour les pays développés [3].

Ensuite, un autre dossier essentiel est celui de la transparence. Les négociations en matière de transparence pour les règles de mise en œuvre portent sur la manière dont le respect de l’Accord de Paris sera assuré. Ce « cadre de transparence » couvre toute une série de questions, y compris la méthodologie pour rendre compte des inventaires nationaux de gaz à effet de serre, le suivi des progrès, les impacts du réchauffement climatique, l’adaptation et le soutien financier fourni par les pays développés aux pays les plus pauvres. Comme pour le sujet des engagements climatiques, un des points les plus sensibles au niveau des discussions sur la transparence est la « flexibilité » : décider de ce qui sera commun à toutes les parties et ce qui est différencié entre les pays développés et les pays en développement.

La transparence est également étroitement liée aux discussions sur le « bilan global » (Global Stocktake en anglais ou GST) et ses modalités pratiques. Il s’agit d’un processus inscrit dans l’Accord de Paris qui doit avoir lieu tous les cinq ans, à partir de 2023, pour faire le point sur chaque cycle d’engagements climatiques ; les pays font le point sur ce qui a été accompli et sur ce qu’il reste à faire pour atteindre les objectifs de l’Accord de Paris [4].

Par ailleurs, les discussions ont également porté sur les règles de mise en œuvre du marché carbone et les outils « non marchands », tels que le partage des technologies pour la coopération entre les pays.

Enfin, point d’achoppement habituel lors des négociations : le financement international climat, qui vise à aider les pays en développement à s’acquitter de leurs obligations climatiques et à s’adapter. Pour plusieurs Etats, dont la coalition des pays en développement, il est clair qu’en l’absence d’un mouvement positif sur le plan financier, il ne sera pas possible d’avoir un mouvement positif dans le programme de travail de l’Accord de Paris.

Financement climat : éternelle épine dans le pied des négociations

Le financement climat reste un point de blocage important dans les négociations climatiques. Il est cependant indispensable d’avancer sur ce dossier pour rétablir la confiance entre Etats et adopter une dynamique constructive lors du sommet en Pologne. Les préoccupations des pays en développement concernent les flux financiers actuels qui, selon eux, ne sont pas encore assez élevés pour atteindre les 100 milliards de dollars promis pour 2020, ainsi que la place du financement climat au sein des règles de mise en œuvre de l’Accord de Paris.

Une des premières revendications est l’adoption d’une définition claire du financement climat international, y compris la signification de ce qu’est un financement « nouveau et additionnel » par rapport à l’Aide Publique au Développement. Cela permettrait donc de définir ce qui peut être considéré comme une contribution à l’objectif fixé pour 2020 et pour les objectifs suivants.

L’un des principaux différends porte sur la prévisibilité des flux financiers des pays développés vers les pays en développement. Ce rapport « ex ante » est requis en vertu de l’article 9.5 de l’Accord de Paris et est censé fixer tous les deux ans les niveaux de financement « indicatifs » ou « projetés » qui seront donnés à l’avenir. Pour les pays en développement, le processus d’établissement de ces rapports est essentiel pour les aider à planifier efficacement les mesures climatiques. Les pays développés disent au contraire qu’il n’y a pas de mandat pour discuter de cette question à l’heure actuelle.

Vient ensuite la définition d’un nouvel objectif ambitieux pour 2025 : à partir de 2020 et jusqu’en 2025, l’objectif pour le financement climatique international est de 100 milliards de dollars par an. La demande des pays en développement est d’entamer dès maintenant la discussion sur l’objectif postérieur à 2025. Les pays développés ont de nouveau fait valoir que la question n’entrait pas dans le cadre d’un ordre du jour déjà chargé. Notons que ces deux questions ont un caractère extrêmement politique, une dynamique diplomatique constructive sera donc indispensable pour arriver à un accord.

Les discussions sur le financement ont également porté sur la reconstitution du Fonds vert pour le climat (Green Climate Fund ou GCF), un instrument important sur le plan diplomatique, pour assurer le financement de la lutte contre le changement climatique. Le Conseil d’administration du GCF a approuvé plus d’un milliard d’USD pour de nouveaux projets et programmes et la première reconstitution a été officiellement lancée [5]. Ce signal est important et il est primordial que les Etats prennent le train en marche pour soutenir l’action climatique dans ce sens.

Le futur du Fonds pour l’Adaptation sera également mis sur la table des négociations : les pays en développement attendent que ce fond, instauré par le Protocole de Kyoto, continue de fonctionner dans le cadre de l’Accord de Paris. Une revendication est également celle de la reconnaissance de la problématique croissante des déplacés climatiques, ainsi que la mise en œuvre et le financement adéquat du Mécanisme de Varsovie (WIM) [6]. Dans ce cadre, la Task for on Displacement (groupe de travail traitant du lien entre changement climatique et déplacement de populations) présentera ses recommandations [7] à la COP 24 en vue de leur adoption par les Etats parties.

La présidence polonaise prête à prendre les rênes à Katowice ?

Tous les regards sont tournés vers la manière dont la Pologne gérera sa présidence lors de la COP 24. Son rôle est fondamental pour la dynamique qui se jouera entre les Etats. Outre l’organisation logistique du sommet, l’Etat qui a la présidence doit de facto prendre rôle d’arbitre et permettre que l’esprit de l’Accord de Paris soit respecté tout au long des négociations. Cela implique de tenir compte de la responsabilité partagée mais différenciée des Etats parties, et donc d’assurer que les grands pollueurs ne fassent pas peser tout leur poids pour modifier les objectifs fixés en 2015.

Cette tâche sera d’autant plus ardue au vu de l’attitude actuelle de certains pays. Par exemple, on apprend que l’administration Trump a décidé d’organiser un événement parallèle mettant en évidence les avantages des technologies qui brûlent des combustibles, y compris le charbon. D’autre part, les toutes récentes élections brésiliennes jettent une nouvelle ombre au tableau du climat. L’ultra-conservateur Jair Bolsonaro a d’abord menacé de lui aussi se retirer de l’Accord de Paris pour revenir ensuite sur sa décision « tant que cela ne portera pas préjudice à son pays  ».

Face à ce contexte géopolitique de plus en plus inquiétant, l’Union européenne doit prendre le rôle de moteur dans les négociations climatiques. Tant par ses capacités que par sa responsabilité historique, il est du devoir de l’Europe de s’assurer que les discussions s’inscrivent dans ce qui était le but de l’Accord de Paris : renforcer la réponse globale à la menace des changements climatiques, dans un contexte de développement durable et de lutte contre la pauvreté.

Le stress-test le plus significatif de la présidence polonaise sera certainement le succès du Dialogue Talanoa à Katowice (voir plus haut). On attend de la dernière phase du mécanisme, la phase politique, un rapport issu d’un consensus fort et volontariste et non un texte qui sera simplement noté et mis de côté par la suite. Un tel résultat serait considéré comme insuffisant et décourageant pour de nombreux pays, principalement les pays en développement.

Conclusion ? Action !

Bien que très technique, cette COP s’annonce vitale pour l’avenir de notre planète. Elle marque le début de la période charnière à l’issue de laquelle l’Accord de Paris rentrera effectivement en vigueur. Comme le secrétaire Général de Nations Unies, Antonio Gutteres, l’a rappelé en septembre dernier, le monde a deux ans pour agir. La période propice à l’action est sur le point de s’achever. Si nous ne changeons pas de voie avant 2020, nous risquons de manquer l’opportunité unique de pouvoir encore inverser la tendance et nous atteindrions donc un point de non-retour. Nous savons qu’il est encore possible d’agir, mais pour cela, il est indispensable que la communauté internationale prenne des actions à la hauteur de l’urgence climatique et que tous les Etats œuvrent de concert pour ne pas dépasser la limite cruciale des 1,5°C.

[1Rapport spécial du GIEC, Résumé pour les Décideurs, p.20 : http://report.ipcc.ch/sr15/pdf/sr15_spm_final.pdf (ENG)

[2Attention, balise importante : il est prévu par l’Accord que les Etats ne peuvent jamais réduire le niveau d’ambition auquel ils se sont déjà engagés.

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