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Géostratégo

OMC : la réforme ou la mort

Arnaud Zacharie Arnaud Zacharie
7 janvier 2019

Imagine demain le monde - Critiquée par les Etats-Unis, l’OMC est sommée de se réformer. Pourtant, Si l’OMC a besoin d’une profonde réforme, ce n’est pas pour mieux refléter les intérêts des Etats-Unis, mais pour faire du commerce mondial un levier de développement durable.

L’Organisation mondiale du commerce (OMC), créée en 1995 sur les cendres du GATT, est attaquée frontalement par l’Administration Trump, qui l’accuse d’être défavorable aux intérêts des Etats-Unis et exige qu’elle soit profondément réformée. Les critiques des Etats-Unis portent sur les trois missions confiées à l’OMC : organiser la négociation des règles du commerce mondial dans le cadre des conférences ministérielles, surveiller les politiques des Etats membres pour s’assurer qu’elles respectent ces règles et résoudre les litiges commerciaux entre les Etats membres, par le biais de son Organe de règlement des différends (ORD).

D’une part, l’Administration Trump refuse de reconnaître le rôle central de l’OMC en matière de négociations commerciales internationales. Elle préfère au cadre multilatéral offert par l’OMC la négociation d’accords bilatéraux plus favorables aux intérêts des Etats-Unis. La tradition de l’OMC étant de prendre les décisions à l’unanimité des Etats membres, la position des Etats-Unis rend de facto l’OMC incapable d’assurer son rôle de forum de négociation d’accords commerciaux.

D’autre part, les Etats-Unis accusent certains partenaires commerciaux, en particulier la Chine, de ne pas communiquer clairement les mesures prises pour se conformer aux règles de l’OMC et d’ainsi rendre impossible le travail de surveillance confié à l’OMC.

Enfin, l’Administration Trump accuse l’Organe de règlement des différends de l’OMC d’« activisme juridique » et de décisions contraires aux intérêts des Etats-Unis. Elle prétend ainsi ne pas être traitée équitablement par l’OMC et cible tout particulièrement la Cour d’Appel, accusée d’outrepasser son mandat et de systématiquement sanctionner les mesures anti-dumping adoptées par les Etats-Unis pour compenser la concurrence jugée déloyale des importations de produits chinois à bas prix. En représailles, les Etats-Unis refusent de renouveler le mandat des membres de la Cour d’Appel, qui pourrait ainsi être empêchée de fonctionner dès la fin de cette année.

L’OMC paralysée

La Cour d’Appel compte sept membres dont le mandat de quatre ans peut être renouvelé une fois. Dès 2016, l’Administration Obama avait mis son veto sur le renouvellement du mandat d’un des sept membres (le Sud-Coréen Seung Wha Chang). Depuis lors, l’Administration Trump a refusé de renouveler le mandat de trois membres supplémentaires, réduisant la Cour d’Appel à trois membres – soit le nombre minimum requis pour juger un litige en appel. Alors que deux des trois membres restants verront leur mandat prendre fin le 10 décembre prochain, la Cour d’Appel de l’OMC pourrait être totalement paralysée.

Ce risque de paralysie survient alors que les litiges se multiplient suite à la « guerre commerciale » lancée par l’Administration Trump. Les tarifs unilatéraux imposés par les Etats-Unis sur l’acier et l’aluminium ont en effet entraîné des plaintes de plusieurs Etats membres (Union européenne, Canada, Chine, Inde, Mexique, Russie, Norvège, Suisse et Turquie), mais aussi des représailles qui ont incité les Etats-Unis à porter plainte contre la Chine, le Canada, l’Union européenne et le Mexique. En outre, les Etats-Unis, l’Union européenne et le Japon ont porté plainte contre les pratiques jugées discriminatoires de la Chine en matière de droits de propriété intellectuelle. Déjà réduite à trois membres, la Cour d’Appel de l’OMC ne pourra pas résoudre tous ces cas si les Etats-Unis maintiennent leur position. L’OMC est ainsi condamnée à se réformer, sous peine de rapidement se retrouver incapable de fonctionner et de plonger le commerce mondial dans l’insécurité juridique.

Certes, les blocages à l’OMC ne sont pas nouveaux. Depuis sa création, l’OMC est le théâtre des divergences Nord-Sud entre les pays industrialisés et les pays en développement. Suite à l’échec de la conférence ministérielle de Seattle en 1999, un « agenda du développement » avait été concédé par les pays industrialisés lors de la conférence ministérielle de Doha en 2001, mais cet agenda n’a jamais été concrétisé. Alors que les pays en développement continuent d’en faire leur priorité, les pays industrialisés le considèrent obsolète et multiplient la négociation d’accords bilatéraux et régionaux pour contourner les blocages Nord-Sud à l’OMC.

Les Etats-Unis n’ont pas non plus attendu l’Administration Trump pour critiquer les décisions de la Cour d’Appel de l’OMC, dont la décision favorable à la politique chinoise de subsides aux entreprises publiques rendue en 2011 (cas US-AD/CVD) avait déclenché l’ire de l’Administration Obama [1]. Toutefois, la crise semble cette fois beaucoup plus sérieuse, tant l’OMC est désormais menacée de mort.

La réforme de l’OMC

Face à la menace du président Trump de retirer les Etats-Unis de l’OMC si elle n’est pas réformée, l’Union européenne et plusieurs autres Etats membres de l’OMC ont pris l’initiative. La Commission européenne a publié en septembre 2018 une proposition de « modernisation de l’OMC » [2], censée répondre aux critiques des Etats-Unis.
D’une part, en matière de réforme des règles de l’OMC, l’Union européenne cible particulièrement la Chine. Elle propose de renforcer les règles pour empêcher les politiques chinoises de subsides aux entreprises publiques et de transferts forcés des technologies. Elle propose également de réviser les critères permettant d’octroyer un traitement spécial aux pays en développement et de favoriser la négociation d’accords plurilatéraux, afin de permettre aux pays qui le souhaitent d’avancer sur des sujets qui ne font pas consensus.

D’autre part, en matière de surveillance du respect des règles, l’UE propose de renforcer la transparence, en incitant les Etats membres à notifier plus clairement à l’OMC leurs pratiques en matière de politique industrielle et commerciale.

Enfin, en ce qui concerne la réforme de l’Organe de règlement des différends et de sa Cour d’Appel, l’UE a proposé une série de mesures dont la majorité a été reprise dans les deux communications adressées au Conseil général de l’OMC de décembre 2018 – la première adressée conjointement avec la Chine et l’Inde et la seconde avec la Chine, l’Inde, le Canada, la Norvège, la Nouvelle Zélande, la Suisse, l’Australie, la Corée du Sud, l’Islande, Singapour et le Mexique [3]. Dans la première communication, l’UE, la Chine et l’Inde proposent de renforcer l’indépendance de la Cour d’Appel en augmentant le nombre de ses membres de sept à neuf, en les nommant pour un seul mandat de six à huit ans et en augmentant les ressources de son secrétariat. La deuxième communication propose quant à elle des mesures pour limiter à 90 jours les procédures de la Cour d’Appel, tout en laissant la possibilité d’augmenter ce délai si les parties concernées sont d’accord.

Si les Etats-Unis ont accueilli favorablement les propositions de renforcer les règles et la transparence qui ciblent la Chine, ils ont par contre reçu froidement les mesures visant à renforcer l’indépendance et les capacités de la Cour d’Appel. L’Administration Trump souhaite se limiter à des négociations plurilatérales sur les sujets qui l’intéressent et rendre non-contraignantes les décisions de l’Organe de règlement des différends. La Chine s’est quant à elle dite favorable à des réformes, mais en rappelant que l’OMC n’avait pas pour but de convenir aux besoins de certains pays en particulier et qu’elle refuserait toute tentative de contraindre son processus de développement.

Si l’Administration Trump a le mérite de lancer le débat sur la réforme de l’OMC, le fait qu’elle adresse des critiques largement infondées rend ce débat difficile [4]. Les partenaires commerciaux des Etats-Unis s’étonnent de les entendre affirmer que les règles de l’OMC leur sont défavorables, alors que Washington a toujours pris soin de négocier ces règles dans son intérêt – ce y compris les conditions d’adhésion de la Chine en 2001. Contrairement à ce qu’ils affirment, les Etats-Unis ont en outre gagné plus de litiges à l’OMC que les autres Etats membres [5]. Les décisions de la Cour d’Appel ont par ailleurs généralement reposé sur les instructions décrites dans le traité de l’OMC [6].

Si l’OMC a besoin d’être réformée, ce n’est dès lors pas pour mieux refléter les intérêts des Etats-Unis, mais pour faire du commerce mondial un levier pour atteindre les Objectifs de développement durables des Nations Unies. Cela implique notamment de réformer l’Accord sur l’agriculture pour rendre le commerce agricole plus cohérent avec l’objectif de souveraineté alimentaire [7], de réformer le traitement spécial et différencié (TSD) pour permettre davantage de flexibilités aux pays en développement en matière de politique industrielle [8], d’introduire une clause de sauvegarde sociale et environnementale permettant aux pays en développement d’imposer aux investisseurs étrangers des normes sociales et environnementales issues de leurs propres législations [9], ou encore de réformer l’Accord sur les droits de propriété intellectuelle pour favoriser le transfert des technologies – notamment les technologies vertes nécessaires à la transition écologique [10].

[1Blustein P., « China Inc. In the WTO Dock. Tales from a System under Fire », CIGI Papers, n°158, décembre 2017.

[4Bacchus J., « Might Unmakes Rights. The American Assault on the Rule of Law in World Trade », CIGI Papers, n°173, mai 2018.

[5Les Etats-Unis ont gagné 78% des litiges où ils étaient demandeurs (contre 69% pour les autres Etats membres) et 36% des cas où ils étaient accusés (contre 25% pour les autres Etats membres) http://globalgovernanceprogramme.eui.eu/wto-case-law-project/.

[6Dans la majorité des litiges perdus par les Etats-Unis, sa méthode de calcul (appelée « zeroing ») pour mettre en œuvre des mesures anti-dumping a été jugée non conforme à l’article 2.4 de l’Accord Anti-Dumping de l’OMC, mais les Etats-Unis n’ont jamais voulu la mettre en conformité avec cet Accord.

[7De Schutter O., « La crise alimentaire et l’économie politique de la faim », in Zacharie A. (dir.), Refonder les politiques de développement. Les relations Nord-Sud dans un monde multipolaire, Editions Le Bord de l’Eau/La Muette, 2009, pp. 93-111.

[8Stiglitz J. et Charlton A., Pour un commerce mondial plus juste, Fayard, 2007.

[9Rodrik D., Nations et mondialisation. Les stratégies nationales de développement dans un monde globalisé, La Découverte, 2008.

[10Baker D., Jayadev A. et Stiglitz J., « Innovation, Intellectual Property and Development. A Better Set of Approaches for the 21st Century », AccesIBSA, juillet 2017.

Les droits humains d’abord !



Disciplinons les multinationales, refusons une justice qui les privilégie.
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