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L’OMC menacée de mort clinique

Arnaud Zacharie Arnaud Zacharie
8 décembre 2017

La 11e conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), organisée à Buenos Aires du 10 au 13 décembre 2017, survient dans un contexte particulièrement tendu. Non seulement les négociations de la déclaration finale laissent apparaître de profondes divergences entre les 164 Etats membres, mais les Etats-Unis du président Trump cherchent en outre à provoquer la paralysie de l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC. A cette aune, les enjeux entourant le sommet de Buenos Aires sont plus sensibles que jamais, tant il en va désormais de la survie de l’OMC.

L’OMC, créée en 1995 sur les cendres du GATT, repose sur deux piliers : d’une part, un forum de négociation des règles du commerce mondial rythmé par les conférences ministérielles successives, et d’autre part, un tribunal du commerce mondial chargé de traiter les litiges commerciaux entre les Etats membres. Si les négociations multilatérales n’ont jamais été simples entre les Etats membres dont les intérêts commerciaux sont de plus en plus divergents, le règlement des différends commerciaux assuré par l’ORD a au contraire généralement bien fonctionné – jusqu’à ce que l’élection de Trump aux Etats-Unis vienne mettre son fonctionnement en péril.

Des conférences ministérielles inefficaces

Les négociations à l’OMC sont rythmées par une conférence ministérielle organisée au minimum tous les deux ans. L’objectif de ce forum de négociations est d’améliorer de manière continue les règles du commerce mondial, régies par l’Accord de Marrakech adopté en 1994 après huit ans de négociations et qui a donné naissance à l’OMC. Or le moins que l’on puisse dire est qu’il n’a pas réussi à engendrer beaucoup d’accords. Au contraire, les blocages furent fréquents et les compromis très rares.

La première conférence ministérielle de l’OMC fut organisée en décembre 1996 à Singapour, où furent négociés sans succès quatre nouveaux sujets mis sur la table par les pays industrialisés, mais refusés par les pays en développement : l’investissement, la concurrence, les marchés publics et la facilitation du commerce. Depuis lors, aucun accord n’a été atteint sur ces quatre sujets, hormis sur la facilitation du commerce en 2013 à Bali.

C’est ensuite à Genève, en mai 1998, que les Etats se réunirent, mais uniquement pour assurer la mise en œuvre des accords existants. En 1999, à Seattle, les pays industrialisés entretenaient l’ambition de lancer un « Round du Millénaire » censé mener à la libéralisation de secteurs stratégiques comme l’agriculture, les services ou les produits industriels. Mais les contradictions Nord-Sud, exacerbées par la présence de milliers de manifestants, débouchèrent sur un cuisant échec des négociations.

Afin de dépasser les contradictions entre les pays industrialisés et les pays en développement, l’OMC lança à Doha, en novembre 2001, un « Programme pour le développement » censé aboutir en 2005. Plusieurs engagements inscrits dans la Déclaration de Doha représentaient de réelles avancées pour les pays en développement. Mais loin de se concrétiser, ces engagements restèrent lettre morte. C’est pourquoi, lors de la conférence ministérielle de Cancun en septembre 2003, les pays en développement se coalisèrent au sein d’un « G21 » du Sud, en vue de poser un ultimatum aux pays industrialisés : en l’absence d’accord suffisamment ambitieux en faveur du développement, les pays du Sud stopperaient toute négociation à l’OMC. L’appel ne fut pas entendu par les Etats-Unis et l’Union européenne, ce qui déboucha sur un nouvel échec des négociations.

Depuis lors, les conférences ministérielles se sont succédé sans qu’un accord ait pu être trouvé pour mettre en œuvre le programme de Doha pour le développement. Certes, un accord sur la facilitation des échanges fut adopté lors de la conférence ministérielle de Bali en 2013 – ce qui représentait le premier accord commercial multilatéral depuis la création de l’OMC –, mais les divergences restaient importantes. Malgré la décision de supprimer les subventions agricoles à l’exportation lors de la dixième conférence ministérielle de Nairobi en 2015, les termes de la déclaration finale illustraient l’ampleur des divergences : « Nous reconnaissons que de nombreux membres réaffirment le Programme de Doha pour le développement (…). D’autres membres ne réaffirment pas les mandats de Doha. (…) Nos représentants devraient accorder la priorité aux travaux qui n’ont pas encore abouti à des résultats, mais certains souhaitent identifier et examiner d’autres questions ; d’autres pas ».

Depuis lors, les choses ont encore empiré. Pour les Etats-Unis et l’Union européenne, il n’est plus question d’évoquer le programme de Doha, qui est selon eux mort et enterré. Mais pour l’Inde et les autres pays en développement, il n’est pas question d’ainsi abandonner cet agenda, dont l’objectif était précisément de répondre à leurs demandes. Il en résulte un premier élément de blocage dans la négociation de la déclaration finale de la conférence ministérielle de Buenos Aires.

Toutefois, un autre élément de blocage, à la fois inédit et plus fondamental, concerne le refus des Etats-Unis d’inclure dans la déclaration finale une phrase affirmant le rôle central de l’OMC dans les négociations commerciales internationales. En effet, l’administration Trump souhaite privilégier les négociations bilatérales d’Etat à Etat, plutôt que le cadre multilatéral de l’OMC qui permet aux pays en développement de se coaliser. L’administration Trump souhaite également réviser la règle de la nation la plus favorisée (NPF), qui se trouve au cœur des règles de l’OMC et stipule qu’une préférence accordée à un Etat membre doit être élargie à l’ensemble des autres membres de l’OMC. C’est donc le rôle de l’OMC en tant que principal forum de négociations commerciales garantissant la non-discrimination dans les échanges qui est remis en cause par les Etats-Unis.

Il en résulte que les négociations du projet de déclaration finale de la conférence ministérielle de Buenos Aires ont dû être suspendues fin novembre par le président du Conseil général de l’OMC, suite au veto des Etats-Unis concernant le rôle de l’OMC et aux divergences Nord-Sud concernant la centralité de la dimension du développement. Alors que les pays du Sud continuent d’exiger des accords multilatéraux favorables au développement, les Etats-Unis et l’Union européenne privilégient désormais la négociation d’accords bilatéraux qui leur permettent un rapport de force plus favorable pour exiger l’adoption d’accords « OMC + », c’est-à-dire des accords intégrant les mesures refusées collectivement par les pays du Sud à l’OMC. C’est ainsi la capacité des conférences ministérielles de l’OMC à représenter le principal forum de négociations des accords commerciaux qui est de plus en plus mise en péril.

L’Organe de règlement des différends menacé de paralysie

Contrairement aux conférences ministérielles, l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC a relativement bien fonctionné depuis sa création. Depuis 1995, plus de 500 différends ont été soumis à l’OMC et plus de 350 décisions ont été rendues. L’ORD permet à un Etat membre qui s’estime victime de concurrence déloyale de porter plainte contre l’Etat membre accusé de ne pas respecter les règles de l’OMC. Un panel d’experts est alors chargé de juger le litige. Ce mécanisme multilatéral de règlement des différends commerciaux permet de prévenir les sanctions unilatérales et les conflits commerciaux.
Or c’est ce mécanisme que l’administration Trump conteste et cherche à paralyser en bloquant la nomination des membres de la Cour d’Appel. Les Etats-Unis avancent deux raisons pour justifier leur position : d’une part, ils accusent d’« activisme juridique » les membres de la Cour d’Appel du fait que leurs décisions créent des jurisprudences qui font avancer les règles de l’OMC sans l’accord des Etats-Unis ; d’autre part, ils accusent la Cour d’Appel de multiplier les décisions défavorables aux Etats-Unis. C’est pourquoi ils bloquent la nomination de trois candidatures ouvertes, alors que la Cour d’Appel ne compte que sept membres et se retrouve dès lors progressivement incapable d’assumer les tâches qui lui sont confiées.

Pourtant, les critiques avancées par l’administration Trump ne sont pas justifiées. D’une part, les procédures de l’ORD correspondent aux procédures habituellement en vigueur dans ce genre d’institution. D’autre part, les Etats-Unis ont gagné plus de litiges devant l’ORD que les autres Etats membres de l’OMC : les Etats-Unis ont gagné 78% des litiges où ils étaient demandeurs (contre 69% pour les autres Etats membres) et 36% des cas où ils étaient accusés (contre 25% pour les autres Etats membres) [1]. Les Etats-Unis, qui se posent pourtant désormais en victime, ont en réalité été favorisés plutôt que discriminés par les décisions de l’OMC.

Il n’en reste pas moins que le refus de l’administration Trump de nommer trois nouveaux membres à la Cour d’Appel met en péril le fonctionnement de l’institution. Si les Etats-Unis persistent dans cette voie, la Cour d’Appel pourrait se retrouver complètement paralysée fin 2019. Une alternative subsiste pour les autres Etats membres : rompre la tradition du consensus et nommer les membres de la Cour d’Appel à la majorité, comme le permet l’article IX:1 de l’accord de l’OMC. Une telle option ne serait pas totalement neuve, puisque l’accord de Bali sur la facilitation des échanges n’a pu être atteint en 2013 que moyennant une majorité des trois-quarts des membres. Il n’en reste pas moins que cette alternative est considérée comme une « option nucléaire », car elle précipiterait le retrait des Etats-Unis de l’OMC.

Itinéraire d’une mort clinique annoncée

La conférence ministérielle de Buenos Aires se déroule dans un contexte plus tendu que jamais. Pour couronner le tout, le gouvernement argentin a refusé sans la moindre justification l’accréditation à plus de 60 ONG habituées à assister aux conférences ministérielles – ce qui ne peut qu’exacerber le sentiment d’opacité dont sont souvent accusées les négociations commerciales internationales.

L’OMC a certes besoin d’une réforme de ses règles adoptées dans les années 1990, non pas parce qu’elles seraient défavorables aux Etats-Unis, mais parce qu’elles ont essentiellement reflété les intérêts des pays industrialisés et nécessitent dès lors de renforcer la dimension du développement. Les règles de l’OMC ont ainsi réduit les marges de manœuvre politiques des pays en développement. C’est notamment le cas de l’accord TRIM, qui implique de progressivement abandonner les restrictions envers les investisseurs étrangers, comme les exigences de performance ou les restrictions aux importations pour accentuer les performances des exportations, ou de l’accord SCM, qui prohibent les politiques de subsides spécifiques pour la promotion des exportations ou la substitution aux importations, qui furent pourtant des éléments clés des politiques industrielles des pays occidentaux et des pays émergents d’Asie par le passé. C’est également le cas de l’accord de l’OMC sur l’agriculture, qui permet l’existence dans les pays industrialisés de pics tarifaires et de tarifs plus élevés sur les produits transformés qui découragent la diversification vers des produits à plus haute valeur ajoutée dans les pays en développement, et qui implique une réduction des subsides agricoles sur base de la situation existant en 1986-88 – ce qui avantage les pays développés qui avaient des niveaux élevés de subsides agricoles à l’époque, contrairement aux pays en développement.

Les règles de l’OMC sont dès lors imparfaites et nécessiteraient des réformes pour les rendre plus cohérentes avec les Objectifs de développement durable des Nations Unies. Par exemple, un traitement spécial et différencié (TSD) renouvelé devrait permettre davantage de flexibilités aux pays en développement en matière de politique industrielle. Dans le même esprit, l’introduction d’une clause de sauvegarde sociale et environnementale devrait permettre aux pays en développement d’imposer aux investisseurs étrangers des normes sociales et environnementales issues de leurs propres législations. Enfin, une réforme de l’accord sur l’agriculture devrait rendre le commerce agricole plus cohérent avec l’objectif de souveraineté alimentaire.

Ce n’est toutefois pas dans cette direction que souhaitent aller les pays industrialisés. Les Etats-Unis et l’Union européenne privilégient désormais la voie bilatérale. D’une part, le président Trump a annoncé en avril 2017 la révision de tous les accords de commerce des Etats-Unis, y compris la participation à l’OMC. Il considère à tort que la négociation d’accords bilatéraux est la meilleure option pour résorber le déficit commercial des Etats-Unis. D’autre part, l’Union européenne multiplie les négociations d’accords bilatéraux avec le Canada, Singapour, le Japon, le Vietnam, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Chili, le Mexique, le Mercosur ou encore six régions d’Afrique, Caraïbe et Pacifique. Par ce biais, les Etats-Unis et l’Union européenne cherchent à négocier des accords « OMC + », en intégrant des sujets qu’ils ont échoué à imposer à l’OMC du fait de la résistance des pays en développement.

L’agenda 2030 des Objectifs de développement durable nécessite certes une réforme de l’OMC, mais pas dans le sens souhaité par l’agenda mercantiliste des Etats-Unis, ni par la fièvre libre-échangiste de l’Union européenne. En considérant comme obsolète l’agenda du développement, les Etats-Unis et l’Union européenne rendent impossibles tout accord à l’OMC, que l’administration Trump cherche en outre à paralyser. A cette aune, la conférence ministérielle de Buenos Aires risque de se révéler pour l’OMC l’ultime étape de l’itinéraire d’une mort clinique annoncée.

Une version raccourci de ce texte est parue dans Le Vif le vendredi 8 décembre.

Les droits humains d’abord !



Disciplinons les multinationales, refusons une justice qui les privilégie.
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