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Climat : une COP24 aux effluves de charbon

Rebecca Thissen Rebecca Thissen 21 décembre 2018

Pas de bouffée d’air frais pour l’Accord de Paris. La 24e Conférence des Parties (COP 24) s’est clôturée à Katowice, en Pologne, samedi 15 décembre, au terme de longues prolongations. A l’issue des négociations, un manuel de mise en œuvre de l’Accord de Paris et une promesse de revoir à la hausse les ambitions. Suffisant pour arrêter le réchauffement ? Décryptage.

Un sommet sur le climat avec comme thème central des espoirs de rehaussement de l’ambition, l’urgence climatique qui s’affirme de plus en plus dans les négociations, un règlement de mise en œuvre finalement adopté, un gouvernement polonais qui arrête des militants à la frontière et des lobbies du charbon présents partout… Voici le cocktail corsé qui a été servi pour la COP 24.

Une odeur de fumée de charbon planait autour du centre de Conférence et dans les rues de Katowice. Ironiquement, les données de l’Agence européenne de l’environnement sur la qualité de l’air confirment ce que nos narines nous laissaient suspecter : la semaine qui a précédé la COP 24, Katowice était la deuxième ville la plus polluée de l’Union européenne selon un récent rapport.

Du charbon à la transition juste…

Premières impressions assez mitigées quant aux efforts de la Pologne de vouloir être un hôte exemplaire de la COP. Au-delà du fait que peu d’objets étaient réutilisables sur le site des négociations et qu’il y avait des dégustations gratuites quotidiennes de viande locale, le charbon était présent partout : du logo de la ville qui est un cœur dont la pointe est faite de charbon, en passant par les sièges de tram aux motifs des industries charbonnières, jusqu’au stand du centre de conférence qui expose les bienfaits du minerai et les formes sous lesquelles on peut l’exploiter (savon, bijoux,…). En réponse à nos airs surpris, voire suspicieux, la réponse était unanime : c’est l’amorce de la transition juste pour la Pologne.

… et de la transition juste au charbon !

Lorsqu’on sait que 80% de l’électricité polonaise est produite à partir du charbon, il est vrai que la question d’une transition pour l’abandon de ce combustible fossile est un enjeu de taille. La Présidence polonaise a d’ailleurs présenté en début de COP une déclaration pour la transition juste, signée par plus de 40 pays, dont la Belgique. Cependant, la Pologne a-t-elle la volonté d’engager le virage de la décarbonation de son économie ? Le gouvernement polonais a mis beaucoup d’énergie dans l’organisation d’évènements sur ce qu’ils appellent le « clean coal » (charbon « propre ») et le Président polonais Andrej Duda a même déclaré que la Pologne pourrait encore utiliser du charbon pour les 200 années à venir. Parallèlement à cela, plusieurs entreprises charbonnières étaient les sponsors principaux de la COP 24.

Des négociations longues et musclées

Et les négociations elles-mêmes ? Que retenir ? Les enjeux de la COP 24 étaient de taille. Parmi ceux-ci, trois gros dossiers : réussir à adopter un recueil des règles d’application de l’Accord de Paris (appelé dans le jargon le « Rulebook »), s’entendre sur la nécessité de réviser les contributions déterminées des Etats pour répondre au défi de l’urgence climatique et parvenir à une définition des engagements pris concernant le financement climat. Au fur et à mesure de l’avancement des négociations, la tension est devenue de plus en plus palpable, et les échanges ont été tellement musclés qu’ils ont suscité la prolongation jusqu’au samedi soir.

Le « Rulebook » : nouveau mode d’emploi de l’Accord de Paris

S’il est un succès à retenir de la COP24, c’est l’adoption du manuel de mise en œuvre de l’Accord de Paris, une bonne nouvelle dans la galaxie des négociations. Malgré les contraintes et les fortes oppositions, ce manuel constitue une base solide pour la lutte contre le réchauffement au niveau multilatéral et l’accélération de la transition dès 2020, lorsque l’Accord entrera officiellement en vigueur. Toutefois, si le Rulebook a le mérite d’exister, les tentatives d’y inscrire une volonté politique d’accroître les efforts de réduction de gaz à effet de serre ont échoué, laissant les plus vulnérables sur le carreau. Par ailleurs, aucune mention aux droits humains n’y est faite, alors que c’était une demande très forte des pays en développement et des ONG. Et concernant les règles sur le financement climat, l’occasion a été manquée de concrétiser les engagements politiques pris à Paris. Ainsi, le flou règne encore sur les modalités de rapportage, la transparence ou encore l’additionnalité des sommes fournies par rapport à l’aide au développement. Enfin, un compromis a été trouvé pour simplement reporter des points qui fâchent à l’année prochaine, en témoigne le comptage des émissions liées aux marchés du carbone (le Brésil craignant un double-comptage des émissions, à la fois par le pays émetteur et par le pays acheteur). Si cela crée de la frustration pour certains, ce n’est pas nécessairement une mauvaise chose pour l’Accord de Paris qui se serait trouvé affaibli.

Deux ans pour agir

A côté de cette négociation importante du manuel de mise en œuvre, se clôturait un processus politique tout aussi important : le Dialogue Talanoa. De nombreux signaux d’alarme avaient été lancés avant le début de la COP 24. Le rapport spécial du Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat (GIEC), publié le 8 octobre dernier, a donné le ton en mettant en relief la différence fondamentale qu’il existe entre un réchauffement planétaire de +1,5°C et +2°C, et les conséquences dramatiques que cela implique pour la société et les écosystèmes. Ensuite, plusieurs rapports ont également montré que nous n’étions pas sur la bonne voie : nos émissions continuent d’augmenter et la densité de CO2 dans l’atmosphère n’a jamais été aussi importante. Enfin, le discours alarmiste du Secrétaire Général des Nations Unies Antonio Guterres, qui avertissait le monde qu’il ne nous restait que deux ans pour agir, a achevé de faire grandir ce sentiment d’urgence. Les espoirs étaient grands de voir un consensus politique émerger pour que l’ambition climatique collective revue à la hausse et que les Etats s’engagent à un rehaussement de leurs contributions nationales déterminées (CDN) avant l’échéance 2020. C’est ce qui ressort du Dialogue Talanoa, mais le sursaut de volontarisme attendu a été très faible.

Le dialogue Talanoa clôturé

La clôture du dialogue Talanoa, processus facilitatif instauré lors de la COP23 sous présidence Fidjienne à Bonn, était le premier moment du sommet où il allait être officiellement question de l’ambition globale. C’était aussi le point de départ du rehaussement quinquennal des contributions nationales (CDN), comme convenu dans l’Accord de Paris. Au milieu de la deuxième semaine de la Conférence s’ouvrait la phase politique finale du dialogue, durant laquelle les ministres se sont rencontrés, ont échangé et conclu une déclaration commune appelant à l’action. L’opportunité d’une prise de conscience générale de l’urgence climatique était là. Comme le souligne le Professeur Jean-Pascal Van Ypersele, « on sait en effet mieux encore aujourd’hui, suite au Rapport spécial du GIEC sur un réchauffement de 1,5°C, que les plans actuels sont très insuffisants.  »

On avance péniblement… sans la Belgique !

La déclaration va donc dans le bon sens, mais le texte comprend peu d’engagements précis. L’objectif de ce dialogue était double : premièrement, faire le suivi des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de température de l’Accord de Paris (limiter le réchauffement à un niveau bien inférieur à 2°C et fournir les efforts nécessaires pour limiter le réchauffement à 1,5°C) et deuxièmement, enclencher le mécanisme de rehaussement des engagements nationaux. L’objectif collectif d’avancer dans le même sens est atteint, mais sans ambition de presser le pas.

A la fin de la seconde semaine, plusieurs réactions ont tenté de sauver les meubles. Le groupe des pays les plus vulnérables (Climate Vulnerable Forum ou CVF) a lancé un appel contre l’indifférence et l’inaction, clamant avec force qu’ils n’étaient pas prêts à mourir et qu’ils feraient tout pour garder la tête hors de l’eau. Cette déclaration fait écho à celle de la High Ambition Coalition, qui rassemble plus d’une trentaine d’Etats, mais aussi des régions et des entreprises, et qui appelle à accélérer la lutte contre le réchauffement climatique et à un rehaussement des engagements avant 2020. Malgré le caractère non contraignant du texte et ses demandes relativement vagues, la Belgique a refusé de signer. Une belle opportunité de plus manquée, alors que la Belgique se voulait ambitieuse au soir de la marche pour le climat qui a réuni 75000 personnes dans les rues de Bruxelles.

Rapport du GIEC : sombre tache sur l’éclairage de la science

Le dernier rapport en date du GIEC met pourtant les gouvernements face à leurs responsabilités et constitue un élément clé pour améliorer l’action climatique. Ce n’était visiblement pas l’avis de tout le monde. Bien qu’ayant annoncé sa volonté de se retirer de l’Accord de Paris, la Maison Blanche a mis tout son poids pour que la mention au rapport du GIEC soit la plus faible possible. Alors que 192 Etats souhaitaient « saluer » ce rapport qui sonne l’alarme sur la gravité d’un réchauffement d’un monde à +1,5°C, quatre puissances pétrolières (les USA, le Koweït, la Russie et l’Arabie Saoudite) ont largement bloqué cette mention, déjà lors de la conclusion de la première semaine. La décision finale de la COP (qui est un texte indépendant du Rulebook) s’en est vue fortement diminuée : les Etats se contentent de remercier le GIEC pour avoir fourni son travail à temps, sans aucune référence concrète aux conclusions du rapport. De plus, la référence au budget carbone nécessaire pour rester sous le seuil de 1,5°C a été effacée au dernier moment. Cette conclusion est très décevante, voire alarmante, pour de nombreux pays, notamment les Etats insulaires qui risquent de se voir submergés rapidement si rien ne change.

L’éternel nerf de la guerre : le financement climat

En matière de financement, le principal objectif de la COP24 était de clarifier la prévisibilité et la transparence attendue des financements des pays du Nord. Derrière ces chapitres très techniques, une question centrale pour laquelle les pays africains n’étaient pas prêts à lâcher a été la question de l’additionnalité des financements climat par rapport à l’aide publique au développement. Dès le début des négociations, ils ont adopté une attitude particulièrement hostile, répétant régulièrement qu’ils représentaient plus de 40 pays et qu’ils devaient impérativement être écoutés. Pourtant, ils ne ressortent pas gagnants dans les compromis finalement trouvés.

Le libellé des deux parties de l’article 9 [1] est relativement permissif. D’une part, en matière de comptabilité, les pays donateurs sont autorisés à déclarer la valeur totale des prêts en tant que financement climatique, plutôt que la partie du total qui équivaut à un don, ce qui affaiblit considérablement l’engagement collectif de fournir 100 milliards de dollars annuels d’ici 2020. D’autre part, en matière de prévisibilité, les pays développés sont invités à communiquer des informations à partir de 2020 sur les projections financières futures « dans la mesure où elles sont disponibles ». Enfin, la définition du financement « nouveau et additionnel » est restée sans réponse. Or, sans définition commune, il y a autant de règles que de pays donateurs. Cette absence de cadre permet à certains pays développés, dont la Belgique, de gonfler leurs chiffres annuels et de compter doublement le financement alloué pour la coopération au développement comme financement climat international.

Un peu d’argent pour faire passer la pilule

Outre cette définition, reste encore à régler les modalités de financement post-2025. Les pays du Sud voulaient savoir comment les financements promis allaient continuer à progresser à l’horizon 2025. Pour les pays Nord, c’était loin d’être une priorité. Certaines promesses ont été répétées, notamment celle d’apporter une certaine prévisibilité à ces financements, mais très peu de garanties auront finalement été données en la matière. Par ailleurs, nombre de pays développés ont promis des financements supplémentaires pour le Fonds vert pour le climat (le prochain appel au refinancement du Fonds se profile, et l’Allemagne et la Norvège ont déjà annoncé doubler leurs contributions), le fonds dédié aux pays les moins développés et le fonds pour l’Adaptation. Pour ce dernier, le sommes promises ont atteint un record (129 millions d’euros). Si c’est un signal positif dans l’enceinte des négociations, cela reste une goutte d’eau par rapport à ce qui est nécessaire pour répondre aux besoins d’adaptation des pays les plus vulnérables. Les pays africains auront dû quitter les négociations avec une pilule difficile à avaler, mais que les promesses financières aideront à faire passer.

L’urgence reconnue pour les migrations climatiques et les populations autochtones

On le voit, le bilan de la COP24 est mitigé, bien loin d’une réelle prise en considération de l’urgence climatique qui touche pourtant de plein fouet les populations de nombreux pays, du Sud comme du Nord. Les changements climatiques causent déjà de nombreux dégâts de part et d’autre du globe. Bien qu’entériné dans l’Accord de Paris, le mécanisme pour les pertes et préjudices a encore du mal à être effectivement mis en œuvre. Sa présence dans le Rulebook est une bonne nouvelle mais les négociations ont abouti sur un strict minimum. Parallèlement, cette année, le Mécanisme de Varsovie (Warsaw International Mecanism for Loss and Damage ou WIM) soufflait sa cinquième bougie. Si la question du financement du mécanisme reste bloquée, la question des déplacements liés au réchauffement commence à percer. Le groupe de travail créé à Paris sur la question a remis ses premières recommandations à la COP 24. Elles concernent l’adoption d’approches intégrées pour prévenir, réduire au minimum et prendre en compte les déplacements liés aux effets néfastes des changements climatiques. Une place grandissante pour cette question cruciale des migrations climatiques, en lien avec d’autres instruments internationaux, notamment le fameux Pacte mondial sur les Migrations, signé récemment à Marrakech et adopté par voie de résolution par les Nations Unies. Enfin, dernière petite avancée de cette 24e édition de la Conférence des Parties : avec l’appui de la délégation belge, la plateforme pour les populations indigènes et autochtones a officiellement été créée. Elle est très importante en ce qu’elle permettra à ces populations, souvent très vulnérables aux changements climatiques, de pouvoir mieux faire entendre leur voix dans les négociations.

L’ambition n’était pas la priorité polonaise…

Le rôle du Président de la COP est de donner l’impulsion et d’œuvrer pour que la COP soit un succès collectif. Malheureusement, le président polonais de la COP et par ailleurs ministre de l’Environnement polonais M. Kurtyka, avait ses priorités ailleurs. Il n’a cessé de répéter à qui voulait l’entendre que ce qui comptait par-dessus tout était l’adoption du Rulebook, ce qui se combinait donc dans les faits avec très peu de considération pour l’ambition climatique. La place proéminente du charbon et des sponsors issus de l’industrie minière n’a pas laissé beaucoup de place sur la table pour des alternatives peu polluantes et durables. Cerise sur le gâteau, le gouvernement polonais a refusé l’entrée sur son territoire et/ou renvoyé une douzaine d’activistes issus de la société civile qui se rendaient au sommet climatique de Katowice. Ces actes constituent de graves atteintes à la liberté de participation et d’expression de la société civile.

...mais est la priorité onusienne !

La Pologne reste présidente du processus jusqu’au début de la prochaine COP, qui se tiendra au Chili fin 2019. L’année à venir se profile comme une année de transition d’ici l’année 2020 qui, elle, sera à nouveau très politique. Pour contribuer à mettre la pression sur les Etats, le Secrétaire Général des Nations Unies Antonio Guterres organise un Sommet spécial pour l’action climatique à New York en septembre prochain. Dans ce contexte, il a annoncé qu’à partir de maintenant, ses cinq priorités seront « l’ambition, l’ambition, l’ambition, l’ambition et l’ambition. » L’ambition dans les réductions d’émissions, dans l’adaptation, dans le financement, dans la coopération technique et dans l’innovation technologique seront les points clés du Sommet de septembre. Ensuite, la prochaine COP sera accueillie par le Chili et la pré-COP par le Costa Rica. On attend donc que le Secrétaire général des Nations Unies et la présidence chilienne prennent le relais de la Pologne dès aujourd’hui et mettent en place sans plus attendre une dynamique collective volontariste et ambitieuse.

Le réchauffement climatique est plus rapide que nous

Les attentes étaient élevées et la pression intense pour cette 24e Conférence des Parties. On peut saluer les efforts et les longues nuits sans sommeil des négociateurs grâce auxquels le Rulebook a vu le jour. Son adoption est un pas en avant : d’une part, il prouve la résilience de l’Accord de Paris et d’autre part, toute l’énergie pourra désormais être focalisée sur le rehaussement de l’ambition. Une cinquantaine de pays, dont l’Union européenne, se sont déjà engagés à revoir à la hausse leurs objectifs de réduction des émissions avant 2020. Il faudra que l’ensemble des pays s’y rallient, car les engagements actuels pris par les Etats nous conduisent vers un monde à +3,2°C à la fin de ce siècle. Les choses avancent, mais trop lentement. Il faut un sursaut rapide car, comme l’a rappelé Antonio Gutteres : « le réchauffement climatique est bien plus rapide que nous ».

[1On parle ici des articles 9.5 sur la prévisibilité) et 9.7 sur la transparence.

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