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Élections 2019

Bilan de la législature : les accords de commerce au cœur du débat public

Michel Cermak Michel Cermak 24 août 2019

Les débats qui ont entouré la signature du CETA ont fait des accords de commerce et d’investissement un sujet central de la législature qui s’achève. Dans le cadre de ce débat, des positions très différentes ont opposé le gouvernement fédéral et la Région flamande aux gouvernements des Régions wallonne et bruxelloise et de la fédération Wallonie-Bruxelles.

En Belgique, les compétences commerciales internationales sont partagées entre le gouvernement fédéral et les régions. Or la législature 2014-2019 a été marquée par des gouvernements aux majorités asymétriques et aux positions divergentes en la matière. Ainsi, alors que la déclaration du gouvernement fédéral affichait un franc soutien aux différents traités dont le TTIP et le CETA [1], le gouvernement wallon prévoyait quant à lui de « favoriser un commerce international respectueux » [2], précisant dix engagements que la Wallonie s’engageait à défendre, notamment le respect des normes sociales et environnementales, la protection des services publics contre la marchandisation, le rejet des clauses d’arbitrage ou encore la souveraineté alimentaire. Il en a découlé une législature marquée par d’importants débats sur les enjeux des accords de commerce de nouvelle génération négociés par la Commission européenne.

TTIP : tentative avortée

Le projet de traité transatlantique entre les Etats-Unis et l’Union européenne (connu sous le nom de « TTIP » pour Transatlantic Trade and Investment Partnership [3]) visait essentiellement la protection des investissements et la convergence réglementaire, impliquant la reconnaissance mutuelle de normes impliquant la santé ou l’environnement. Lancé par le commissaire Karel De Gucht en 2013 avec l’intention explicite de le conclure avant les élections américaines de 2016, il n’a finalement pas abouti dans les temps.

Le projet a été fortement contesté des deux côtés de l’Atlantique. En Europe, la clause d’arbitrage entre investisseurs et Etats a tout particulièrement été critiquée par les organisations de la société civile. Plus généralement, l’option consistant à harmoniser les normes dans l’espace transatlantique alors que certaines ne sont pas encore définies à l’échelle européenne a provoqué un débat animé qui a divisé les gouvernements et les parlements. Ces débats ont débouché sur la Résolution du Parlement européen adoptée en juillet 2015, afin de définir des balises aux négociateurs européens. Le projet a finalement été abandonné suite à l’élection de Donald Trump, qui a entraîné le recentrage des négociations transatlantiques sur les secteurs de l’automobile et de l’agriculture.

La saga du CETA

Il en fut autrement de l’autre traité transatlantique, entre le Canada et l’Union européenne cette fois (connu sous le nom « CETA » pour Comprehensive Economic and Trade Agreement). Conçu sur un modèle très semblable à celui du TTIP, sa négociation avait été lancée dès 2009 et sa signature annoncée pour mi-2016. Il était le premier accord européen dit « de nouvelle génération » et constituait donc, selon la Commission européenne, un modèle appelé à se généraliser. Cette ambition a fait du CETA un enjeu dépassant de loin les seules relations commerciales entre l’UE et le Canada.

Le débat le plus important a porté sur les tribunaux d’arbitrage permettant à des investisseurs étrangers d’attaquer les Etats pour des « expropriations indirectes » pouvant prendre la forme de simples législations sociales ou environnementales en faveur de l’intérêt général. D’autres dispositions furent contestées, comme l’absence de mécanisme de plainte et de sanction pour le respect des normes sociales et environnementales, la coopération réglementaire, susceptible d’alimenter une course au moins-disant en matière de normes, ou la libéralisation des services selon une approche de « liste négative », impliquant que tous les services sont automatiquement libéralisés sauf s’ils sont explicitement immunisés.

Le Parlement wallon ainsi sensibilisé a fourni un travail approfondi d’auditions et d’analyse parlementaire sur plus d’un an concernant le TTIP et le CETA. Il en a résulté un débat sur les enjeux du commerce mondial dont la qualité a été largement reconnue. En avril 2016, le parlement de Wallonie a adopté une résolution [4] qui appelle le Gouvernement wallon à refuser la signature du CETA en l’état, ce que fera le Ministre-Président Magnette. Après d’intenses pressions et de longues négociations, le CETA sera finalement signé par l’UE le 30 octobre 2016, mais moyennant 19 conditions clarifiant utilement certains éléments du texte. La signature de la Belgique a en outre été conditionnée à l’engagement du Gouvernement fédéral de saisir la Cour de Justice pour vérifier la légalité du CETA – ce qui a été fait en avril 2019. Bien que la Cour de Justice ait considéré le CETA compatible avec le droit européen, la résistance wallonne n’a pas été vaine : la Cour confirme en effet que la déclaration interprétative qui a fait suite aux exigences wallonnes fait partie intégrante du CETA et la Cour considère que cette déclaration limite le champ d’application du mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et Etats. Le fait que ce mécanisme soit jugé légal ne rend pas moins illégitime la possibilité pour un investisseur étranger d’attaquer un État pour expropriation indirecte, ce qui selon le CETA reste possible dans certaines circonstances, en vue de contester des législations sociales, environnementales ou sanitaires adoptées démocratiquement dans l’intérêt général. 

Colombie, Pérou, Equateur : les voix du Sud ignorées

La Wallonie avait choisi depuis 2012 de reporter son assentiment à l’accord de libre-échange entre l’UE et la Colombie, le Pérou et l’Equateur. Le Parlement wallon avait entamé avant le changement de majorité, en 2017, un cycle d’auditions au sujet de l’éventuelle ratification de ce traité. Celles-ci se sont poursuivies sous la nouvelle majorité et ont donné l’occasion d’entendre différents points de vue, notamment celles d’organisations de la société civile des trois pays latino-américains concernés. Défenseurs des droits humains, des travailleuses et de l’environnement ont exposé aux députés les dégâts déjà perceptibles de l’accord, qui est en application provisoire depuis 2013, notamment la balance commerciale inversée, devenue défavorable aux pays les plus vulnérables économiquement, les accaparements de terre, l’affaiblissement des normes sociales et environnementales au Pérou, en infraction aux dispositions de l’accord.

Des représentants d’ONG ont avancé des solutions concrètes, par exemple utiliser le levier de la ratification wallonne pour – à tout le moins – corriger le traité sur le plan social et environnemental. Cette option a été clairement envisagée dans les débats parlementaires wallons par des députées de la majorité. Malheureusement, il n’en a finalement rien été et le traité a été ratifié sans contrepartie par la majorité MR-cdH, avec l’appui du député ex PP, tandis que le PS, Ecolo et le PTB votaient contre. La Fédération Wallonie-Bruxelles, quant à elle, a tenu la ligne, comme l’a reconfirmé le Ministre-Président Demotte à cette occasion. La majorité fédérale avait quant à elle déjà voté en décembre 2015 l’approbation à l’accord de libre-échange UE-Colombie-Pérou. Précisons que l’ensemble des partis d’oppositions francophones s’y sont opposés sauf le cdH, qui s’était abstenu.

Une nouvelle négociation transatlantique entamée avec Trump au mépris du climat

L’élection de Donald Trump a eu pour effet de modifier l’agenda commercial des Etats-Unis, désormais focalisé sur la réduction du déficit commercial, et par conséquent le champ de négociation d’un accord entre les Etats-Unis et l’UE. En effet, suite aux droits de douane imposés par Trump sur l’aluminium et l’acier européens, puis aux menaces de faire de même sur les voitures, les gouvernements européens ont mandaté Jean-Claude Juncker pour éteindre l’incendie. La déclaration Trump-Juncker à Washington le 25 juillet 2018 a ensuite ouvert la porte à de nouvelles négociations. L’UE, mise sous pression par l’Allemagne dont les exportations d’automobiles sont particulièrement ciblées, a abandonné l’engagement de ne rien négocier avec les pays qui ne souscrivent pas à l’Accord de Paris sur le climat. Avant même d’avoir formellement démarré, cette négociation a déjà des dimensions très concrètes et l’UE a déjà offert des concessions aux Etats-Unis [5].

La Commission européenne a publié en janvier dernier deux mandats de négociation. Le Parlement européen ne les a pas approuvés, démontrant le manque de soutien démocratique à un tel projet. Par contre les Etats membres les ont adoptés, malgré l’opposition de la France et l’abstention de la Belgique. En effet, suite à l’opposition exprimée par la Région bruxelloise, la Belgique s’est abstenue lors de l’adoption des mandats de négociation le 15 avril dernier. Selon les nouvelles pratiques du Conseil et de la Commission, ces votes se font maintenant à la majorité qualifiée et les mandats ont donc été adoptés. La Commission européenne a entamé sur cette base le premier cycle de négociations dès le début du mois de mai.

Le devoir de vigilance

Partant du constat qu’une partie croissante du commerce mondial s’opère entre firmes transnationales et même à l’intérieur des chaînes d’approvisionnement de ces firmes, qui impliquent une dilution des responsabilités sociétales des entreprises, la proposition d’imposer le respect des droits humains tout au long de ces chaînes de production a fait son chemin. En effet, les cas sont nombreux de firmes transnationales qui échappent à leurs responsabilités dans la violation de droits humains ou des normes environnementales les plus élémentaires.

Pour y remédier, l’ONU a adopté en 2011 les Principes directeurs sur les entreprises et les droits humains. Ils avaient le mérite d’établir un consensus international sur la nécessité et la manière d’agir. Mais pour avoir un effet sur le terrain, il fallait encore passer des principes aux actes, notamment via des législations rendant le respect des droits humains et de l’environnement réellement contraignants. Malheureusement, ce pas n’a pas encore été franchi par la Belgique sous cette législature – contrairement à la France.

De telles législations sont en gestation dans plusieurs pays voisins au niveau national et une loi pionnière sur le « devoir de vigilance » a déjà été adoptée en France en 2017. Comme l’ont souligné une étude de la KUL et un avis du Conseil CPD, la Belgique est à la traîne sur ce plan et devrait adopter une loi similaire. Il conviendrait également d’adopter une directive européenne harmonisant et renforçant le devoir de vigilance et de soutenir pro-activement la négociation et la mise en œuvre du traité en négociation depuis 2014 à l’initiative du Conseil des droits de l’Homme de l’ONU visant à faire respecter les droits humains par les entreprises.

Rappelons également que des députés français avaient lancé en 2016 une initiative dite de « carte verte », qui permettait aux parlements nationaux des Etats européens de demander ensemble une directive européenne sur le devoir de vigilance. Des députés de huit parlements nationaux se sont joints à l’initiative, mais le Parlement fédéral belge n’en a pas fait partie. Selon le président de la Commission des affaires extérieures de la Chambre, les députés de la majorité ont refusé que ce point soit même mis à l’agenda des travaux parlementaires.
Un plan d’action « entreprises et droits humains » a néanmoins été adopté par le Gouvernement fédéral en juillet 2017, en application des principes de l’ONU [6]. En termes de processus, la Belgique sort du lot, avec plusieurs étapes de consultation auprès de la société civile étalées sur trois années. En termes de contenu cependant, la grande majorité des recommandations exprimées dans les diverses contributions de la société civile n’ont pas été intégrées au plan [7]. Les avancées réglementaires concrètes y sont rares, l’essentiel des trente-trois actions avancées reposant sur une vision dépassée de la responsabilité des entreprises qui se limite à des démarches volontaires.

On peut néanmoins relever l’engagement de formuler des recommandations en vue d’améliorer l’accès à un mécanisme de réparation judiciaire. Un engagement notable dont il faudra assurément suivre de près la concrétisation. Enfin, soulignons que le plan d’action fait mention du processus en cours à l’ONU vers un instrument juridiquement contraignant et que la Belgique s’y engage à argumenter en faveur d’un engagement actif de l’UE dans ce processus [8]. Cette mention constitue une évolution positive de la position belge vis-à-vis de ce processus, même si le Plan précise d’emblée que cela ne préjuge pas de la position quant à l’opportunité et au contenu du traité.

En fin de législature, on ne peut que déplorer que la Belgique ne s’est pas engagée clairement pour ce traité multilatéral qui mettrait l’économie mondialisée au service du respect des droits humains. Durant la première session de préparation de cet instrument, la Belgique n’a même pas participé aux travaux. Le Gouvernement fédéral a choisi de participer aux sessions suivantes, mais sans prendre la parole pour soutenir l’adoption d’un tel instrument. En 2019, on a appris – via un document confidentiel fuité par Mediapart – que l’UE a choisi de se retirer du processus de négociation. La Belgique restera-t-elle impliquée ? Les Etats membres de l’ONU avaient jusque fin février pour réagir au « zéro draft » de traité. Face au retrait de l’UE, la France a soumis une contribution en son nom propre, mais la Belgique ne l’a pas fait.

Conclusions

La législature qui s’achève a vu un sujet considéré comme technique se transformer en débat public. Agricultrices, consommateurs, travailleuses, indépendants se sont emparés d’un sujet politique qui affecte leur vie au quotidien et qui a été relayé par le monde politique. Les clivages ont été nets : tandis que les gouvernements bruxellois et wallon ont cherché à encadrer le commerce par des règles d’intérêt général, le Gouvernement fédéral a soutenu sans réserve les traités plaçant le commerce au-dessus des normes sociales et environnementales – que ce soit le CETA, l’accord UE-Colombie-Pérou-Equateur, les traités d’arbitrage avec la Barbade et le Panama. Dans le même temps, les politiques nécessaires pour protéger les droits fondamentaux et l’environnement face aux abus impliquant certaines firmes transnationales – qu’il s’agisse de législations sur le devoir de vigilance au niveau belge, européen ou international – n’ont pas reçu le soutien nécessaire et n’ont pas abouti.

Le commerce juste et durable expliqué en une minute

CNCD-11.11.11, Bonjour
https://youtu.be/GeLOuGxolmM

[1Voir Accord de gouvernement 2014-2019, p.191 : « La Belgique continuera à soutenir le ‘Transatlantic Trade and Investment Partnership’ (TTIP) avec les USA, tout en veillant à la transparence ainsi qu’à la préservation d’un certain nombre d’intérêts sociaux et culturels importants ainsi que la sécurité alimentaire. Les négociations avec le Canada, l’Inde, le Japon, les pays du Golfe et ceux de l’ASEAN doivent être encouragées également. L’accord commercial entre l’UE et la Colombie et le Pérou sera ratifié.  », disponible à l’adresse https://www.premier.be/sites/default/files/articles/Accord_de_Gouvernement_-_Regeerakkoord.pdf

[2Voir Déclaration de politique régionale 2014-2019, pp.144 et suivantes : « Favoriser un commerce international respectueux : Dans le cadre de ses échanges internationaux, le Gouvernement agira pour lutter contre tout risque de dumping social, fiscal et environnemental entre les États et pour promouvoir un commerce international respectueux du développement humain. Le commerce équitable joue un rôle essentiel et doit être considéré comme un exemple à encourager et à promouvoir. À cet égard, dans tous les accords commerciaux et de promotion et de protection d’investissement, conclus par la Belgique et par l’Union européenne, la Wallonie continuera à plaider pour la révision des textes-modèles utilisés pour leur négociation et en particulier pour […] », disponible à l’adresse https://www.wallonie.be/sites/wallonie/files/publications/dpr_2014-2019.pdf

[3Il a fait l’objet de nombreuses analyses approfondies, prises de position communes et décryptages pédagogiques. Voir www.cncd.be/ttip

[5Notamment, le soja américain, qui a perdu des parts de marchés en Chine suite à l’escalade tarifaire entre les deux pays, se voit ouvrir les portes du marché européen : + 112% d’importations en un an. Il n’y a jamais eu autant de soja OGM américain sur le marché européen. Et il pourra même dorénavant être intégré dans des agro-carburants, dont les données publiées par la Commission elle-même montrent qu’ils sont deux fois plus dommageables au climat que le diesel fossile. L’UE a également offert durant les négociations en janvier d’augmenter les importations de gaz issus de la fracturation hydraulique. En outre, le mandat de négociation ne prévoit aucun chapitre sur le développement durable, afin d’imposer aux firmes transnationales le respect des normes sociales et environnementales.

[7Voir notamment les propositions initiales des coupoles d’ONG de développement (2014) https://fr.scribd.com/doc/243799937/Reponse-Coupoles-11-11-11-et-CNCD-11-11-11-Consultation-sur-le-plan-d-action-national-entreprises-et-droits-de-l-Homme-pdf , et les amendements proposés en 2015 à l’avant-projet de plan par le CNCD-11.11.11 et l’avis du Conseil Fédéral du Développement Durable http://www.frdo-cfdd.be/fr/publications/advices/avis-relatif-au-plan-daction-national-entreprises-et-droits-de-lhomme

Les droits humains d’abord !



Disciplinons les multinationales, refusons une justice qui les privilégie.
]

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