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Elections 2019

Bilan de la législature : Objectifs nobles et moyens inadaptés pour la coopération belge au développement

Antoinette Van Haute Antoinette Van Haute
8 mai 2019

A l’approche des élections, quel bilan peut-on tirer des cinq années du gouvernement Michel en ce qui concerne la Coopération au développement de la Belgique ? Comment ont évolué les financements de l’aide publique au développement ? Où et comment ont-ils été distribués ? Quelles ont été les nouvelles tendances et priorités ?

L’accord du gouvernement fédéral 2014-2019 comportait des engagements importants, tels le respect des principes d’efficacité de l’aide, un engagement pour l’aide déliée, ainsi que des coupes budgétaires, sans toutefois abandonner l’objectif de mobiliser 0,7% du revenu national brut (RNB) en aide publique au développement. Qu’en est-il aujourd’hui, cinq ans après ?

Des objectifs nobles

Commençons par le positif. Au long de ces cinq dernières années, le ministre de la Coopération au développement Alexander De Croo s’est régulièrement prononcé en faveur d’une meilleure efficacité de la Coopération belge au développement, la présentant souvent comme sa première priorité. Il n’est donc pas surprenant que la Coopération belge se soit elle aussi prononcée à maintes reprises en faveur du déliement de l’aide. On parle d’aide liée lorsque l’aide est conditionnée à l’obligation d’acheter des biens ou des services auprès des entreprises du pays qui fournit l’aide. Or, selon des recherches internationales, de telles pratiques augmentent les coûts de 15 à 30% et rendent ainsi l’aide beaucoup moins efficace [1]. La volonté de la Belgique de délier son aide au développement – et ses résultats particulièrement bons en la matière selon les rapports de l’OCDE [2] – sont donc tout à fait positifs. Ceci dit, des questions subsistent sur l’aide liée de manière informelle [3].

Une autre décision particulièrement positive de la Coopération belge a été de continuer de vouloir concentrer l’aide au développement de la Belgique dans les Etats fragiles et les pays les moins avancés (PMA, les pays avec les indices de développement humain les plus faibles), c’est-à-dire les pays qui sont les plus tributaires de l’aide au développement. Cette décision louable et courageuse a même valu à la Belgique d’être sacrée deuxième donateur le plus efficient dans la lutte contre l’extrême pauvreté, selon un nouvel indice du Overseas Development Institute qui prend en compte la propension du donateur à concentrer ses financements dans les pays qui en ont le plus besoin.

Des moyens insuffisants

Néanmoins, la Coopération belge a aussi pris des décisions qui semblent contradictoires avec les discours et objectifs louables précités. Si le ministre de la Coopération au développement Alexander De Croo voulait avant tout une aide au développement efficace, pourquoi alors en diminuer les financements ? Comment prétendre vouloir une aide au développement plus efficace d’un côté, mais de l’autre ne pas y mettre les moyens nécessaires ?

L’analyse des chiffres sous la dernière législature montre effectivement une diminution de l’aide au développement de la Belgique relativement au PIB, suite aux coupes budgétaires successives et au plan d’économies décidé par le gouvernement Michel en début de législature pour un montant cumulé de 1,125 milliard EUR. Résultat : entre 2014 et 2018, l’aide publique au développement (APD) de la Belgique est passée de 0,46% à 0,43% du PIB. Selon les estimations du Comité d’aide au développement de l’OCDE, si l’on suit cette tendance, le chiffre officiel de l’aide belge au développement diminuera encore pour n’atteindre que 0,38% du revenu national brut en 2019 – presque la moitié de ce qu’il était en 2010, année où l’aide a culminé à 0,64%.

Or la CNUCED (Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement) rappelle que l’efficacité de la coopération au développement ne peut être atteinte sans un budget suffisant. Après avoir analysé les financements considérables qui ont servi le développement de pays comme l’Irlande, le Portugal, la Corée du Sud, Taiwan, le Botswana, l’île Maurice ou encore la Tunisie, la CNUCED conclut : « Ces exemples montrent que d’importants apports d’une aide bien ciblée ont produit des cas exemplaires de réussite en matière de croissance et de développement global » [4]. S’il est indéniable que l’efficacité de l’aide au développement est importante, elle dépend donc aussi de l’existence de moyens financiers suffisants et prévisibles, afin de pouvoir soutenir des stratégies de développement à long terme.

Par ailleurs, la diminution de l’aide belge au développement est d’autant plus inquiétante qu’elle a progressivement intégré de plus en plus de financements qui ne représentent pas réellement des financements additionnels pour le développement des pays les plus pauvres. Par exemple, les frais d’accueil pour la première année de demandeurs d’asile sur le sol belge sont comptabilisés par la Belgique comme étant de l’aide publique au développement. Or ces frais ont constitué une part particulièrement grande de l’APD sous cette dernière législature, culminant à 17% de l’APD en 2015. Cette même année, la Belgique est ainsi devenue la première bénéficiaire de sa propre aide au développement – une position qu’elle a tristement gardée en 2016 et 2017.

Des instruments inadaptés de l’appui au secteur privé

Suite à ce manque de financements pour l’aide au développement, la Coopération belge sous le gouvernement Michel a décidé de suivre la tendance européenne et internationale en encourageant le secteur privé à davantage devenir un acteur de la coopération au développement. C’est ainsi que, depuis 2014, des instruments financiers de blending (pratique qui consiste à lever des fonds privés avec un apport d’argent public) ont vu le jour : la Business Partnership Facility a été créée, le mandat de la Société d’investissement BIO a été élargi, une évaluation indépendante de l’appui de la Coopération belge au secteur privé a été effectuée, une note de mise en œuvre sur l’appui au secteur privé a été élaborée par la Direction Générale de la Coopération au développement (DGD), et une nouvelle équipe travaillant spécifiquement sur l’appui au secteur privé a été établie au sein de la DGD – entre autres choses.

Seul problème : plusieurs de ces initiatives sont contradictoires avec la volonté de la Coopération belge de se concentrer dans les PMA et les Etats fragiles. Par exemple, selon les études, seulement entre 5% et 10% des financements privés mobilisés via le blending se font au bénéfice des PMA. En outre, selon l’OCDE, les Etats fragiles en particulier comportent des niveaux élevés de risque et d’imprévisibilité, de possibilités de corruption et d’abus qui posent de sérieux problèmes pour les investissements du secteur privé international dans ces pays. Par ailleurs, les quatre secteurs les plus financés par les instruments de blending (services financiers, énergie, secteur minier, construction) sont tout à fait différents de ceux de la Coopération belge (santé, éducation, agriculture, infrastructure de base). Enfin, le principe de subsidier des entreprises belges et européennes déjà compétitives à l’échelle mondiale via le blending semble également contradictoire avec un des objectifs prioritaires de la Coopération belge, qui est de soutenir le secteur privé local des pays en développement.

Des intérêts migratoires contre-productifs

Une dernière évolution frappante de la Coopération belge sous le gouvernement Michel est l’importance croissante accordée à la question de la migration. Le nouveau projet de loi sur la politique de développement, déposé en 2018 par le Ministre De Croo mais finalement abandonné en 2019, était clair : la politique belge de développement devait être axée, entre autres choses, sur la lutte contre les causes intrinsèques de la migration irrégulière. En outre, le projet de loi proposait de sélectionner les pays partenaires de la Belgique en fonction notamment de l’impact que l’aide aurait dans ces pays sur les flux migratoires directs et indirects vers la Belgique. Suivant cette règle, l’aide belge n’aurait donc plus nécessairement bénéficié aux populations qui en ont le plus besoin, mais bien aux régions d’où partent les migrants vers la Belgique. Une telle proposition aurait donc rendu l’aide inefficace, puisque cette dernière n’aurait plus été dirigée vers les régions les plus nécessiteuses.

Un bilan pour le moins mitigé

Pour résumer : durant ces cinq dernières années, l’objectif louable d’améliorer l’efficacité de la Coopération belge s’est heurté à un manque cruel de financements – et c’est ce même manque de financements qui a encouragé la création de nouveaux instruments financiers pas toujours adaptés aux pays partenaires. En parallèle, les objectifs migratoires ont pris une importance croissante dans les débats, moyennant des incohérences susceptibles de peser négativement sur l’efficacité de l’aide belge.

A la veille des élections, le chantier reste donc énorme. Si la pauvreté a diminué ces dernières décennies dans les pays en développement, il est estimé que 80% des personnes en extrême pauvreté vivront dans des Etats fragiles en 2030 [5]. La fragilité est devenue le plus grand défi du XXIe siècle, et ses impacts se font ressentir dans le monde entier. Face à de tels enjeux, la Coopération belge a un rôle à jouer. De manière prioritaire, le prochain gouvernement devra adopter un plan de croissance des financements pour l’APD, pour que la Belgique honore son engagement de contribuer 0,7% du RNB à l’APD dès 2020. La Belgique devra également confirmer sa volonté de concentrer l’APD dans les PMA et les Etats fragiles, sans soumettre l’allocation de cette aide à des intérêts belges économiques, migratoires ou sécuritaires, et en respectant les principes d’alignement et d’appropriation de Paris trop longtemps ignorés. La Belgique devra enfin mettre en place des instruments financiers adaptés aux contextes de ses pays partenaires particulièrement pauvres et fragiles, en encourageant notamment une agriculture familiale durable, une meilleure gouvernance démocratique et le développement de PME locales.

L’aide au développement expliquée en une minute

CNCD-11.11.11 / Bonjour
https://youtu.be/0uGk1OYYk0I

[1EDWARD C., GEDDES M., NATALI L. Untying Aid : Is it working ? An Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration and of the 2001 DAC Recommendation of Untying ODA to the LDCs. Décembre 2009.

[2Selon le rapport de l’OCDE « 2018 Report on the DAC Untying Recommendation », 96% de l’aide belge était formellement déliée en 2016 : https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/DCD-DAC(2018)12-REV2.en.pdf

[3L’aide formellement déliée peut être liée de manière informelle, par le biais de restrictions procédurales qui confèrent aux entreprises du pays donateur un avantage déloyal. Selon un rapport récent d’Eurodad, bien que l’aide belge soit en grande majorité déliée de manière formelle, les données publiquement accessibles concernant les contrats d’approvisionnement effectivement attribués (marchés publics) manquent pour assurer que l’aide belge est déliée également de manière informelle. Pour en savoir plus : https://eurodad.org/files/pdf/5ba3a41be1899.pdf

[4Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement, Enhancing aid effectiveness : From Paris to Busan, 2011, http://unctad.org/en/Docs/tdbex53d3_en.pdf

[5States of fragility report OCDE 2018

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