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Regard sur le monde

Confier l’eau au secteur privé, la solution miracle ?

Nicolas Van Nuffel Nicolas Van Nuffel
30 novembre 2011

Après trois décennies de privatisations de la gestion de l’eau au Sud, les résultats se font toujours attendre. Et, peu à peu, le modèle dominant semble perdre du terrain. Raison principale : le modèle privé peine à prouver sa prétendue efficacité.

L’eau. Elément le plus indispensable à la vie. Le plus indispensable à l’être humain après l’air. Et, depuis 2010, « un droit fondamental, essentiel au plein exercice du droit à la vie et de tous les droits de l’Homme », reconnu en tant que tel par l’Organisation des Nations Unies. Voilà qui devrait suffire à garantir son accès pour tous les êtres humains. Accès tout relatif d’ailleurs : l’Organisation mondiale de la santé le définit comme la présence d’une source d’eau potable aménagée à… moins de vingt minutes de marche ! On est donc bien loin du luxe de l’eau courante offert à la quasi-totalité de la population dans nos pays.

Chiffres inquiétants

Pourtant, les chiffres sont inquiétants : 884 millions de personnes, soit un être humain sur huit, n’ont toujours pas accès à l’eau. Sans compter l’assainissement (toilettes, égouts), tout aussi indispensable, dont plus de deux milliards et demi de personnes ne bénéficient pas. Et si les chiffres ont quelque peu progressé depuis vingt ans du côté de l’accès à l’eau, ils ont par contre régressé en ce qui concerne l’assainissement.

L’eau constitue un excellent exemple du duo ’privatisation des bénéfices, socialisation des pertes’

Encore faut-il nuancer les affirmations optimistes quant à l’accès à l’eau potable. En effet, les progrès sont très différents d’une région à l’autre du monde. Ainsi, les importantes avancées en Inde et surtout en Chine masquent le fait que d’autres régions stagnent dramatiquement. Le nombre de personnes qui n’ont pas accès à l’eau en Afrique subsaharienne a même augmenté depuis 1990. C’est dire si l’enjeu est important d’un point de vue social, mais aussi économique : des centaines de millions de consommateurs à alimenter en eau, c’est un vaste marché qui ne pouvait laisser les acteurs privés indifférents !

Trois modes de gestion

Pour bien comprendre les débats autour des modes de gestion de l’eau, il faut savoir qu’il existe en gros trois solutions pour faire parvenir l’eau au consommateur. La première consiste à en garder la gestion intégralement au sein du secteur public, via le système de régie. C’est de loin le système le plus répandu dans le monde. Deuxième solution, l’affermage : les infrastructures restent propriété de la collectivité, mais la gestion est confiée à une entreprise privée. Ce système s’est au répandu en France à l’époque de l’industrialisation et a permis l’essor de deux entreprises qui sont aujourd’hui devenues les deux géants mondiaux de l’eau : Veolia et Suez. Un troisième système existe, beaucoup plus rare : la concession, qui consiste à confier intégralement l’approvisionnement en eau au secteur privé, infrastructures comprises.

Un choix politique

Le choix entre les trois modes de gestion n’est pas innocent et, contrairement à ce que l’on a voulu nous faire croire, il ne s’agit pas d’un choix avant tout technique. Il relève d’une option idéologique, qui est le reflet de son époque. Or, on sait en effet que les évidences d’aujourd’hui sont les aberrations de demain, et inversement. L’eau en est un excellent exemple. Dans les années qui ont suivi la décolonisation, la plupart des pays du Sud ont accordé un rôle important à l’Etat, notamment à travers les investissements dans les services publics. Mais les années ’70 voient l’émergence des adeptes du néolibéralisme. Selon cette théorie jusque-là jugée comme saugrenue, seul le secteur privé est efficace et capable de garantir un service de qualité pour le consommateur. Après quelques tests imposés au Chili avec la complicité de Pinochet, ce sont le Royaume-Uni de Margaret Thatcher et les Etats-Unis de Ronald Reagan qui s’y mettent. Au même moment, les néolibéraux imposent leurs idées au sein des Institutions financières internationales (FMI et Banque mondiale). En pleine crise de la dette, ils amènent celles-ci à imposer aux pays du Sud une application radicale de leurs idées : privatiser, libéraliser, déréguler.

Résultat, au cours des trente années qui suivent, on va privatiser un maximum de services publics, au Nord comme au Sud. L’eau en fait partie et constitue un excellent exemple du duo « privatisation des bénéfices, socialisation des pertes ». Là où un profit est possible (en particulier dans les villes), on privatise la gestion ; là où les réseaux fonctionnent à perte (dans les campagnes isolées), on maintient la gestion publique. D’énormes villes passent ainsi en gestion déléguée, dont les cas les plus symboliques sont Manille et Buenos Aires.

Mais pourquoi faire le choix du privé ? L’acheminement de l’eau potable et l’évacuation des eaux usées peuvent être, dans certaines régions du monde, particulièrement complexes et demander une forte expertise technique. Beaucoup de pays en développement ne disposent pas de ces compétences et sont donc dans l’obligation d’aller les chercher à l’extérieur. Or, il faut bien reconnaître que des entreprises telles que Veolia et Suez ont développé des connaissances et des techniques de pointe, qui leur permettent de proposer des solutions à ces problèmes.

Situations de rente

Mais ces solutions, lesdites entreprises ne souhaitent évidemment pas trop les partager. Leur premier objectif, légitime ou non, consiste à engranger un maximum de bénéfices pour rétribuer leurs actionnaires, tout en minimisant les risques financiers. Pour ce faire, les multinationales cherchent à tout prix à diminuer la concurrence, à monopoliser l’information et à mettre en place des situations de rente. C’est-à-dire des situations dans lesquelles elles engrangent un maximum de bénéfices en faisant un minimum d’investissements. Pour arriver à ces fins, les grandes multinationales de l’eau ont recours à des pratiques telles que l’ingénierie juridique (la petite clause incompréhensible en bas de page qui signifie qu’en cas de problème, c’est vous qui payez) et fiscale (tout faire pour payer le moins d’impôts possible sans risquer de poursuites). En gros, cela signifie que lorsque vous faites appel à de telles entreprises, vous savez qu’elles feront tout pour vous faire payer un maximum et que vous n’en profiterez même pas via le paiement d’impôts sur leurs bénéfices. Un exemple médiatisé de cette pratique dans un autre secteur est la fameuse rente nucléaire dont bénéficie Electrabel, filiale de… Suez.

Le choix entre gestion publique et privée n’est pas le choix manichéen entre gabegie et efficacité

Pour arriver à ces fins, les grandes multinationales de l’eau ont recours à des pratiques extrêmement néfastes pour les pays du Sud. Cela passe notamment par l’ingénierie juridique (la petite clause incompréhensible en bas de page qui signifie qu’en cas de problème, c’est vous qui payez) et fiscale (tout faire pour payer le moins d’impôts possible sans risquer de poursuites). En gros, cela signifie que lorsque vous faites appel à de telles entreprises, vous savez qu’elles feront tout pour vous faire payer un maximum et que vous n’en profiterez même pas via le paiement d’impôts sur leurs bénéfices. Le cas très connu de Bruxelles en est un excellent exemple : en conflit avec la Région, le prestataire, Aquiris (filiale de… Veolia), n’a pas hésité à ouvrir les vannes d’une station d’épuration, entraînant une pollution majeure de la Senne. Cette décision et ses conséquences très médiatisées ont amené à une bataille juridique, un comité d’experts indépendant reconnaissant finalement en 2010 que c’était bien Aquiris qui était en tort.

Le cas argentin

Le cas argentin est tout aussi parlant. En 1993, un consortium appartenant à la Lyonnaise (future Suez) et à la Générale des Eaux (future Veolia) acquiert les services d’eau de Buenos Aires et des villes des trois provinces les plus peuplées du pays. Le contrat prévoit une série d’objectifs à remplir au long des années. Le consortium, dénommé Aguas Argentinas, ne les remplira pas : il n’atteint que 47% de ses engagements en termes d’accès à l’eau potable et seulement 12% en termes d’assainissement. Par contre, l’entreprise estimant que les tarifs avaient été gravement sous-évalués dans l’appel d’offre n’hésite pas à les revoir à la hausse : 45% d’augmentation pour les consommateurs ! Les résultats ne se font pas attendre, puisque les bénéfices s’élèvent à 27,6% en 1999.

C’était sans compter la crise à venir. En 2001, après dix années d’application aveugle des principes néolibéraux, l’Argentine est au bord de la banqueroute. Elle doit dévaluer sa monnaie en catastrophe, entraînant la ruine de millions de familles. Mais Aguas Argentinas n’est pas là pour faire la charité : elle exige une renégociation du contrat et une augmentation des tarifs. Sous pression internationale, le gouvernement finit par céder et accepte une augmentation de 10%. Cependant, la confiance est rompue. Quelques années plus tard, en 2006, les pouvoirs publics décident d’exproprier l’entreprise pour non-respect des clauses contractuelles et la gestion de l’eau à Buenos Aires redevient publique. Bien entendu, les investisseurs ne se laisseront pas faire : utilisant toutes les ressources juridiques à sa disposition, Suez finit par obtenir en 2010 la condamnation de l’Argentine devant une cour internationale d’arbitrage. Entretemps, les autres investisseurs avaient abandonné la partie.

Bénéfices et risques importants

On pourrait multiplier les exemples de ce type, pour montrer à quel point il est risqué pour une collectivité publique de confier une ressource aussi vitale que l’eau au secteur privé. En effet, si des acteurs aussi importants que la Région bruxelloise ou Buenos Aires se perdent dans des bagarres juridiques, quelle force pourraient avoir les municipalités des pays d’Afrique subsaharienne ? Mais le mot de la fin revient sans doute aux multinationales elles-mêmes. En effet, suite à des échecs tels que celui de Buenos Aires ou face à des révoltes populaires dans des pays comme la Bolivie, ces entreprises ont peu à peu changé leur fusil d’épaule. Aujourd’hui, elles se rendent compte que si les bénéfices potentiels sont importants, les risques le sont aussi. Elles changent donc peu à peu leur stratégie, en cherchant à éviter les vastes contrats de privatisation pour se concentrer sur des contrats plus délimités.

Que faut-il retenir de ces trente années d’expérimentations ? Le choix entre gestion publique et privée n’est pas le choix manichéen entre gabegie et efficacité. Personne n’a jamais pu prouver que l’une est plus ou moins efficace que l’autre. C’est par contre un choix politique majeur, qui a des implications sur la capacité des Etats à réguler et sur la lutte contre la pauvreté et les inégalités. Le secteur privé dispose d’une expertise indéniable, mais son premier objectif n’est pas de rendre service au citoyen. Y avoir recours suppose donc d’avoir la capacité de le contrôler, pour garantir le respect des intérêts de chacun.

Source : article publié dans dlm, demain le monde, n°9, septembre-octobre 2011.

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